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【模式研究】農業生產托管利益分配模式比較研究

2020-12-04 06:47:34

[ 導讀 ] 農業生產托管利益分配模式比較研究。

一、相關文獻綜述

農業生產托管是農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給農業生產性服務組織完成的農業經營方式。追其本源，農業生產托管衍生于農業生產性服務、農業社會化服務，其內涵及范圍更為聚焦，在概念層面屬于新生事物，在實踐層面則由來已久。

圍繞農業生產托管概念及內涵，已有研究主要將其與土地流轉、土地托管相比較。其中，農業生產托管與土地流轉的本質區別在其概念界定中業已突出強調，即是否流轉土地經營權，因此二者在實踐與研究中并不存在爭議。而農業生產托管與土地托管較為近似且易混淆，部分學者將二者等同，實則迥異。農業生產托管的含義更廣，土地托管是農業生產托管的一種特殊類型，近似于農業生產全程托管。有學者指出，農業生產托管可以分為土地托管和業務托管，其中土地托管是農地所有權（承包權）與經營權的分離，是將經營權委托他人，實質是債權托管，代理人獲取固定報酬或分成租金，而業務托管則是經營控制權與生產操作權的分離，是操作權委托他人，實質是事務托管。

由于農業生產托管概念提出較晚，且部分研究沿用農業生產性服務、農業社會化服務等概念，因此相關研究較少。2017年原農業部辦公廳出臺《關于大力推進農業生產托管的指導意見》以及實施農業生產托管補貼政策是學術研究的一個重要轉折點，既有研究受農業生產托管支持政策影響，主要圍繞農業生產托管實施成效展開，總結各地區農業生產托管典型模式以及取得的成效，且研究者多為基層農經工作者，具有較強的政策導向性。就農業生產托管模式而言，已有研究根據農業生產托管環節多寡或托管內容將農業生產托管劃分為不同模式，包括全程托管、勞務托管、關鍵環節托管、訂單式托管、股份制托管、統一托管、單一托管、延伸托管和一體化托管等。部分農業生產托管模式具有相同內涵，只是概念表述的差異。就農業生產托管成效而言，現有研究一致肯定了農業生產托管取得的成效，如化解了“誰來種地”難題，保障了糧食產量質量安全，實現了種地農戶與經營主體雙贏，促進了農業適度規模經營，迎合了外出務工農民“離土不離鄉”的訴求，有利于推進農業綠色發展，有利于壯大農村集體經濟，等等。與此同時，農業生產托管也存在各種潛在的、復雜的風險，以及發展制約瓶頸，如農業生產托管服務供給受現有基礎性生產條件掣肘；服務需求方面臨難以選擇并甄別服務的難題；服務監管組織面臨規范管理困境等，為此，需要繼續增強政策支持力度、加大相關從業人才培養，破解農業生產托管發展制約瓶頸，激發其巨大潛力。

總體來看，既有關于農業生產托管的研究主要停留在實踐總結的表層，具有較強的實踐操作性，但缺乏與之關聯的理論分析；托管模式劃分亦大同小異，對不同模式產生的背景、運行機理等缺乏深入研究；雖然農業生產托管的增產增收效應得到學者一致認同，但是具體利益分配格局如何尚有待進一步明晰。有鑒于此，這里基于典型案例分析，從契約視角探究不同農業生產托管的利益分配模式，對比分析不同利益分配模式產生的外在條件以及不同利益分配模式中服務監督主要形式、服務監督強度、剩余控制權歸屬以及利益分配模式普適性的差異，并提出構建完善的農業生產托管利益分配模式的可行方案，以及推進農業生產托管健康可持續發展的建議，以期推動農業生產托管更好地服務于農業適度規模經營。

二、農業生產托管中典型的利益分配模式

合同條款表面上是枯燥的文字，但背后包含著很多深層次的內容，最佳的契約形式是在保護權利感受剛性與促進事后效率靈活性之間進行權衡取舍。根據契約的差異，可將農業生產托管中利益分配模式劃分為五種類型。

（一）無收益約束型

無收益約束型是指農業生產托管服務組織和服務對象在合同中不對產量等收益指標作硬性約束，僅在服務條款中列出常規性、籠統性要求，如要求服務組織按照服務對象的要求保質保量完成作業服務，并接受服務對象的監督，服務對象則按合同要求支付服務費用等。這是一種理想化、簡單化、普遍化的利益分配模式，其運行依靠托管服務供需主體之間的信任，也即各自的聲譽資本，體現的是一種非正式制度約束。該模式對服務對象的利益保障程度較弱，這就決定了初始階段的農業生產托管服務組織存在于熟人社會關系網絡之中，以血緣、親緣、地緣關系為紐帶開展農業生產托管服務。隨著農業生產托管服務市場不斷發育完善，一些實力雄厚、聲譽較好的托管服務組織脫穎而出，跳出以血緣、親緣、地緣為中心的托管服務半徑，在更廣范圍內開展農業生產托管服務。鑒于該模式較為普遍，在此不進行案例分析。

（二）監督主體介入型

在農業生產托管服務合同實施過程中，服務對象一般有權對托管服務組織的作業服務質量進行監督并提出合理要求，但從農業生產托管產生的現實背景來看，通過服務對象跟蹤監督服務質量不切實際。對于老弱群體而言，購買農業生產托管服務的根本動因在于解決勞動力短缺難題，該情形尚能做到托管服務實地監督。但對于希望通過托管服務實現勞動力長期穩定農外就業的服務對象而言，作業監督與托管初衷相矛盾。此外，農業生產的周期性將導致托管服務完成與種植收獲之間存在較長的時間差，進一步加劇了服務監督難度。第三方監督主體的介入可以有效實現對農業生產托管服務質量的有效監督，尤其是在托管合同沒有保底產量或收益約束的情況下，第三方監督起到了有效保障服務對象基本利益的作用，但是利益保障程度還要視服務監督力度而定。

村“兩委”是監督主體介入型中較為常見的第三方監督主體。山東高密宏基農機專業合作社在提供托管服務過程中同時引入村“兩委”和咸家工業區管理委員會兩個第三方主體，接受雙重服務監督。合作社自購植保無人機、深松播種機等先進農機裝備150余臺套，整合社會750余臺套農機裝備，并與科研院所共同研發建立了農機管理云平臺和GPS硬件終端，實現了農機作業的智能化管理。合作社最初從事農業社會化服務、農機銷售及維修，目前其經營范圍更加多元化，涵蓋職業培訓、植保飛防、承接政府采購項目、農資直供、信息化建設、糧食烘儲等。合作社為不同農業經營主體提供半托管或全托管服務。2017年，合作社與村“兩委”合作，在24個村組建土地股份合作社，實施整建制村莊土地托管，即由村“兩委”集中全村土地，牽頭成立土地股份合作社，由宏基合作社為該土地股份合作社提供耕種、植保、收獲、烘儲等全程托管服務。小麥和玉米通過全程托管服務可合計實現成本節約3900～4200元/公頃、農藥使用降低20%。在托管服務過程中，村“兩委”負責土地整合、數據統計、車輛引領等工作，每公頃計提服務費600元。

宏基農機專業合作社生產托管服務合同（土地托管合同1）包括兩份，一是村民（委托方）與村“兩委”（受托方）簽訂土地托管合同，二是村土地股份合作社（委托方）、宏基農機專業合作社（受托方）以及咸家工業區管理委員會（監督方）三方簽訂土地托管合同，兩份合同之間形成二次托管或再托管關系。監督方主要介入第二次農業生產托管合同，其財稅金融服務中心代為管理農業生產托管服務費用，土地股份合作社將托管費用交給監督方后，監督方根據托管服務組織工作進展分批次支付托管費用。村“兩委”在農業生產托管中發揮監督管理作用，對于服務質量不達標的作業項目，村“兩委”有權提出重新作業直至達標的要求。

（三）保底產量型

在農業生產托管發展初始階段，為贏得服務對象的信任，除依靠自身聲譽資本之外，托管服務組織還會通過允諾保底產量的方式讓服務對象放心，保底產量按照當年糧食市場行情折合成具體貨幣收入。在該模式下，農業生產自然風險完全由托管服務組織承擔，托管服務產出完全由服務對象占有，風險收益不對等。

保底產量型也是典型的風險與機遇并存型，實行保底產量型的服務組織需要具有較強的抗風險能力，能夠承擔各種潛在的托管風險損失。河北定州信聯農機專業合作社通過保底產量型利益聯結機制吸納了更多服務對象，服務規模不斷擴大。合作社同時成立有供銷合作社、農民合作社聯合社、為農服務中心，下設農化服務隊3個、農機服務隊2個、測土配方施肥化驗室1個，建有5000噸糧庫1座，擁有各類農業機械200余臺套，具備較強的托管服務綜合實力。合作社開展“兩為主、三不變、八統一”的全方位托管服務，“兩為主”即以玉米和小麥為主要服務對象，以全托管服務為主；“三不變”即土地承包權、經營權以及收益權不變；“八統一”即為服務對象提供統一農資供應、耕種、施肥、噴藥、收割、收購、儲存和銷售服務。通過全程托管實現了“一降、雙保、三增”，“一降”即降成本，全程托管實現成本節約10%～15%，“雙保”即保障糧食生產與農民增收，“三增”即增產量、增效益、增收入，通過規模化種植，并引進新品種、新技術，每公頃可增產1500公斤，與糧食加工企業合作，糧食售價提高10%左右，最終實現節本增收8250元/公頃。2017年，合作社為周邊5個鄉鎮農戶提供耕、種、防、收等托管服務，服務面積達120公頃，服務范圍或規模還在不斷擴大。

信聯農機專業合作社生產托管服務合同（土地托管種植合同書）主要包括托管地塊、全托管費用、違約責任等六項內容。托管地塊涉及“四至”及長度、寬度、面積；全托管費用同時涵蓋小麥和玉米兩季作物，合計托管費用為17460元/公頃·年，其中小麥8385元/公頃、玉米9075元/公頃，同時合同第二條規定服務組織（甲方）向服務對象（乙方）保證小麥6750公斤/公頃、玉米7500公斤/公頃的產量，當小麥或玉米產量低于合同約定產量時，由甲方向乙方提供補償，保障服務對象的農業生產基本收益。

（四）“保底產量+分紅”型

部分托管服務組織在向服務對象提供保底產量的基礎之上，還會對超過保底產量的部分收益進行分配界定，超產部分收益在服務組織與服務對象之間進行分配，服務組織享受一定的剩余分配索取權。該模式具有激勵相容屬性，能夠進一步激發農業生產托管服務組織的生產積極性，起到了對托管服務監督的作用。

“保底產量+分紅”型在一定程度上實現了利益共享，是目前較為常見且受歡迎的農業生產托管利益分配模式。由縣屬農機公司轉制成立的河北定州鑫久農業機械服務有限公司通過“保底產量+分紅”型利益分配模式為農民專業合作社、家庭農場等提供耕、種、防、收服務，并承擔現代農業技術推廣、培訓服務。由于農戶對農業生產托管的認知不高，公司通過村委會集中推進托管服務。2017年，試點村委托服務面積19.76公頃，實現農戶每公頃節本增收7500余元。

鑫久農業機械服務有限公司生產托管服務合同（土地托管協議）主要包括托管面積、服務項目、服務期限，其中托管服務項目為服務組織能夠提供的服務類型匯總，沒有在書面合同中標注具體的服務價格等信息。但是口頭協議規定，小麥保底產量為6000公斤/公頃、玉米為2500公斤/公頃，全程托管費用為7500元/公頃，服務對象可以先付20%費用，糧食收購后用糧食抵消托管服務費用。對于超產部分，按照3∶3∶4的比例在村集體、服務對象、服務組織三者之間分配。

（五）合同外附加收益型

2017年，中央財政安排30億資金支持以農業生產托管為重點的農業生產社會化服務項目，各地區在資金使用要求范圍內靈活運用項目資金，創新農業生產托管工作形式。在農業生產托管利益分配方面，部分地區除合同具體要求外，還通過農業生產托管項目資金調劑生產托管參與主體間的利益分配，使托管服務對象享受合同外附加收益。這種利益分配方式具有較強的政策隨機性和地區隨機性，受政策外生沖擊較強，一旦相關支持政策取消，合同外附加收益就會失去資金來源，農業生產托管利益分配完全由合同決定。

山西省屯留縣在實施農業生產社會化服務項目中探索出“斷奶式”農業生產托管發展新思路，充分發揮政策資金的杠桿撬動作用。2017年全縣共簽訂服務面積5473.5公頃，累計服務農戶6484戶。2018年2月成立“屯留縣農業生產托管服務中心”，計劃簽訂“全托管”模式服務面積2333.3公頃，“半托管”服務面積4666.7公頃，累計服務面積突破6700公頃，力爭5年內實現全縣3.2萬公頃糧食生產托管全覆蓋。所謂“斷奶式”農業生產托管，是指在農業生產托管初期，拿出一部分項目資金補貼服務對象（主要為小農戶），鼓勵誘導其參與農業生產托管，在農業生產托管項目補助資金不增加的情況下逐年降低對服務對象的補貼比例，直到服務對象在沒有資金補貼的情況下仍然接受農業生產托管服務，該思路體現了誘致性制度變遷的邏輯，但應謹防補貼政策的路徑依賴對“斷奶”造成阻礙。在該情形下，服務對象不僅獲得了農業生產托管的經濟效益，而且在一定程度上直接分享了農業生產托管的政策紅利，但這種合同外附加收益是短暫的，長期收益仍然依賴于農業生產托管服務。

“斷奶式”農業生產托管服務合同包括五部分內容，其中核心條款為托管地塊與服務內容。托管地塊信息僅包括總地塊數量、總面積、各地塊名稱和面積；服務內容包括服務項目、數量、單價、總費用、預付費、剩余費用及備注，根據具體服務需求填寫。

三、農業生產托管利益分配模式比較及重構

農業生產托管源于農業社會化服務和農業生產性服務，其概念范疇更聚焦，在概念層面屬于新生事物。農業生產托管的重點在于耕、種、防、收等主要作業環節，各地區積極試點推廣，根據地區資源稟賦、經濟發展程度等創新農業生產托管方式。從調研來看，當前如何讓農戶了解并普遍接受農業生產托管尤為重要，部分地方政府（如山西長治、忻州等地）聯合農業生產托管服務組織通過發傳單、拉橫幅、貼標語、組織宣講會等方式提高小農戶對農業生產托管的認知，起到了較好的宣傳動員作用。但是，宣傳只是一種表象手段，真正推動農戶認知轉變的內在動力是利益驅動。

（一）不同農業生產托管利益分配模式比較

對比上述五種農業生產托管中典型的利益分配模式，無收益約束型主要出現在農業生產托管肇始階段，此時合同的形式大于本質，托管服務組織憑借自身聲譽為農戶提供一種無形的服務質量擔保，此時非正式制度發揮著至關重要的作用，服務監督強度以及利益分配模式普適性相對較弱。農業生產托管的剩余控制權完全歸屬于服務對象，服務組織的服務積極性沒有得到有效激發或釋放，合同缺乏激勵機制。此外，從合同的本質來看，該模式下契約經濟的屬性相對較弱，關系經濟的屬性相對更強，因此其交易成本構成中固定成本低、邊際成本高，交易易于產生但不具備長期可持續發展的普適性。當前我國市場交易范圍的擴大與信用或契約短缺的矛盾越來越明顯，信用或契約的短缺使社會分工難以深化，市場只能在低水平上平面擴張。同理，該合同形式下農業生產交易范圍的擴大以及分工的深化亦將受到束縛或制約。

監督主體介入型、保底產量型以及“保底產量+分紅”型屬于嚴格意義上的契約約束，通過合同對托管服務委托雙方或三方的權利義務進行明確界定，服務監督強度以及利益分配模式普適性較強。其中，保底產量型農業生產托管的剩余控制權完全歸屬于服務對象，契合了服務對象的風險規避訴求，其合同同樣缺乏激勵機制，但對產量的合同條款約束使得其激勵機制略強于無收益約束型，但弱于“保底產量+分紅”型。“保底產量+分紅”型在保底產量型的基礎上演化而來，二者的區別在于剩余控制權歸屬，前者的剩余控制權同時屬于服務對象和服務組織，合同的激勵機制進一步增強，普適性也相對更強，其推廣的條件是農業生產托管市場發育相對成熟，且超產測算技術可行性強、成本低。監督主體介入型有其特殊性，同時也具有較好的發展潛力，要求農業生產托管市場中存在無償或有償的第三方服務監督主體，現實中監督主體一般是村“兩委”，這樣可以借助村“兩委”的威信和號召力將土地集中，降低托管服務組織與分散農戶單獨談判成本、締約成本、合約執行和監督成本等，更有利于全程托管、服務規模經營的實現。隨著農業生產托管進一步發展，服務組織為爭奪更多的客戶資源以及分享超額收益，會更傾向于選擇“保底產量+分紅”的合同形式，同時滿足自身的超額收益訴求與服務對象的風險規避訴求，形成激勵相容的利益分配機制。

從服務監督主要形式、服務監督強度、剩余控制權歸屬、普適性四個維度來看，合同外附加收益型與無收益約束型較為相近，區別在于農業生產托管收益來源的差異。合同外附加收益型的主要目的在于開拓農業生產托管市場，與保底產量型和“保底產量+合同”型的市場作用機制不同，該模式主要依靠行政調控力量，受外生政策沖擊的影響較大，一旦外部政策環境發生變化，農業生產托管利益分配格局將隨之發生顯著變化，因此其利益分配機制的普適性相對較弱，模式推廣的外在約束相對較強。

（二）農業生產托管利益分配模式重構

任何一種合約形式都是基于具體約束條件所作出的權宜性選擇，上述五種利益分配模式的產生均具有其合理性。當然，現實中農業生產托管的利益分配模式可能更為復雜，可能是上述五種利益分配模式中不同屬性特征的融合，也可能是農業生產托管實踐中產生的新的利益分配模式。

從托管受益范圍（或剩余控制權歸屬）和利益分配的激勵相容來看，監督主體介入型與“保底產量+分紅”型相結合的利益分配模式具有上述不同利益分配模式中的優勢屬性，如服務監督可操作性強、激勵機制和普適性強，合同的不完全性大幅度降低或得到有效規避，交易成本的降低還會增加農業生產托管總體收益，進而在不同利益相關主體間優化分配。因此，重構監督主體介入型與“保底產量+分紅”型相結合的利益分配模式更貼近農業生產托管發展實際，更具有比較優勢與發展潛力。具體而言，如村“兩委”通過動員將全村土地集中打包委托服務組織提供全程托管服務，或者成立土地股份合作社、對全村土地進行集中整治，托管服務組織向村“兩委”支付中介費用或者托管服務收益在服務組織、服務對象以及村“兩委”之間合理分配。該模式不僅能夠保障服務對象的土地基本收益，而且能為村集體創收、壯大村集體經濟，更重要的是土地集中便于服務組織開展服務規模經營，節約托管服務成本，獲得服務規模效益。

四、結論與政策建議

農業生產托管開展的具體形式決定著總體收益的大小，也決定著托管服務供需主體之間的利益分配格局，而合同是保障這一共贏利益分配格局得以穩定實現的本質要求。不同合同發揮激勵作用的大小以及對利益分配的要求各異，但其產生的特定背景決定著其存在的合理性。

研究結果表明，在上述五種農業生產托管利益分配模式中，監督主體介入型與“保底產量+分紅”型相結合的利益分配模式具有其他不同利益分配模式中的優勢屬性，如服務監督可操作性強、激勵機制和普適性強，合同的不完全性大幅度降低或得到有效規避，交易成本的降低還會增加農業生產托管總體收益，進而在不同利益相關主體間優化分配。因此，在條件允許的情況下，構建監督主體介入型與“保底產量+分紅”型相結合的利益分配模式更貼近農業生產托管發展實際，更具有比較優勢。但該模式并非“放之四海而皆優”，利益分配模式選擇還應視地區資源稟賦、經濟發展水平、托管作物種類等而定。據此，提出如下政策建議：

第一，充分發揮村“兩委”的中介作用。在構建監督主體介入型與“保底產量+分紅”型相結合的利益分配模式時，村“兩委”具有內聯小農戶等農業生產托管委托方、外接農機合作社等托管服務供給方的組織優勢，是較為理想的監督主體，應充分發揮其在農業生產托管中的中介作用，通過節約交易成本，創造更多的農業生產托管總收益，并通過利益分配模式設計實現農業生產托管委托方、受托方以及監督主體三方共贏，為村集體創收、壯大村集體經濟開辟新的途徑。

第二，以全程托管為重點，兼顧其他托管。就理論層面而言，上述五種（確切來說是后四種）利益分配模式隱含著一個假設條件：托管服務為全程托管服務2。因為托管服務質量與農業產出相掛鉤，而農業產出是多要素投入與自然條件的綜合結果，服務組織在某一作業環節上的貢獻較難確定，只有在全程托管服務中才能有效實現，否則，服務組織可以通過推諉于其他因素，來掩蓋其自身的低水平貢獻。全程托管服務是理想型托管服務，因為它蘊含著更多經營決策權的轉移，更有利于托管服務組織開展規模服務。就現實層面而言，農業生產托管委托方對農業生產的重視程度以及對服務組織的信任程度會弱化“托管服務為全程托管服務”的假設條件強度，因此全程托管服務并非農業生產托管發展的充要條件，其推廣還要視具體的市場需求而定。在重視農業生產全程托管在農業服務規模經營中作用的同時，還要兼顧農業生產單一環節托管、關鍵環節托管等，形成較為完善的農業生產托管服務市場，以滿足不同主體的托管服務需求。

第三，充分尊重相關主體的自主選擇權。農業生產托管是一種新生事物。托管中的利益分配模式隨著其發展演進而動態調整適應，具體表現為合同形式的變化。雖然前文分析表明，監督主體介入型與“保底產量+分紅”型相結合的契約關系更具發展優勢，但是農業生產托管或農業生產托管利益分配模式選擇應以尊重潛在服務對象的自主選擇權為前提，不搞強制性推動或“一刀切”，減少政府的過度干預，由具有較強市場作用屬性的利益分配機制去影響潛在服務對象的行為選擇，通過誘致性制度變遷推動農業生產托管模式或農業生產托管利益分配模式演變，更好地服務農業適度規模經營。

來源：改革

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