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【模式研究】EOD模式深度解析：如何融資？如何落地

2023-02-04 19:29:22

[ 導讀 ] EOD模式從哪來？為何設？運作模式如何？發揮什么作用？落地效果怎樣？對政企的意義？

EOD模式從哪來？為何設？運作模式如何？

發揮什么作用？落地效果怎樣？對政企的意義？

先來看定義，EOD官方闡釋：

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合。

關鍵詞：生態環境治理、項目；收益較好、產業；融合。

簡單講，基于項目實踐的EOD模式，在幫助政府改善生態環境的同時，解決項目資金問題，不增加政府債務負擔，實現自平衡。充分將綠色項目的經濟效益與環境效益相結合，“綠水青山”與“金山銀山”相統籌。

一句話，解決了“燒錢項目的缺錢困境”。

隨著試點項目逐漸成熟，政策出臺愈加密集；規劃設計產品日益豐富，融資模式與建設落地案例也愈加典型。

EOD從哪來？

生態文明“四梁八柱”體系，暗藏缺錢困境

自十八大以后，我國生態文明的重要性被提到了前所未有的高度。

特別是以2015年國務院出臺了兩個重磅文件：《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》為標志，疊加一系列配套制度。自此，我國完整的生態文明制度建設體系初見雛形，生態建設也拉開序幕。

△生態文明制度建設體系△

但是，生態環保一直以來就是個花錢的事。在我國財政主要矛盾（剛性支出整張>財政收入增長）和經濟發展與環境污染之間矛盾日益凸顯的背景下，國家新常態下的生態環保事業，也面臨著時代最大的困境：缺錢。

于是，基于項目實踐的EOD模式應運而生。環境部從2018年即開始提出了EOD模式的倡議，時至今年，多部委陸續出臺EOD相關政策，中央重視程度逐增。

△政策時間線一覽△

EOD模式詳解

EOD模式的“334”實踐，聯合促進落地！

EOD模式將生態引領貫穿于規劃、建設、運營的全過程，從生態環境、產業結構、基礎設施、城市布局等方面綜合考慮。

一、EOD模式開展的三個階段

第一階段：重構生態網絡。通過環境治理、生態系統修復、生態網絡構建，為城市發展創造良好的生態基底，帶動土地升值；

第二階段：整體提升城市環境。通過完善公共設施、交通能力、城市布局優化、特色塑造等提升城市整體環境質量，為后續產業運營提供優質條件；

第三階段：產業導入及人才引進。通過人口流入及產業發展激活區域經濟，從而增加居民收入、企業利潤和政府稅收，最終實現自我強化的正反饋回報機制。

其收益來源主要為：土地溢價及土地出讓收入、產業反哺分成收益。

近年來發達國家推行的污染排放權也是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權、炭排放權等交易制度來健全環境治理的市場體系。

△EOD模式流程圖△

總結來說，EOD項目操作模式就是通過生態網絡建設、環境修復、基礎設施配套以及產業配套建設促使該區域及周邊的土地升值，并為產業引入和人口流入提供良好的生態基底；一方面以產業發展增加居民收入、企業的利潤和政府的稅收；另一方面依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區域經濟的發展。最終實現生態建設、經濟發展、社會生活三者協調發展。

二、EOD項目三大落地方式

1、PPP

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限，且項目實施不緊迫的區域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

2、ABO

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限、但項目實施緊迫的區域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO模式，一般指授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權單位履行業主職責，依約提供所需公共產品及服務，政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。

3、“流域治理+片區開發”

在政府財政支出額度超過財政部規定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區域，EOD模式可采用“流域治理+片區開發”方式實施項目。

三、EOD適宜的四大項目應用

1、廢棄礦山修復

對于廢棄礦山修復，可爭取實現投入與產出的自求平衡。第一，以修復過程中開采的石料銷售收入彌補修復成本；第二，運用城鄉建設用地增減掛鉤、土地復墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值；第三，礦山修復后的土地可用于建設農業基地、主題公園、特色產業園等，拓展經濟效益；第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產支撐柱，替換出礦產資源，產生收入。

2、農業農村綜合開發

生態果蔬采摘、美麗鄉村旅游等是將農業生產與環境治理相結合的代表模式。此外，中辦、國辦《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》中指出，土地出讓收入中用于農業農村的資金，可重點用于與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復。這無疑為農村農業產業與環境協調開發提供了一定的資金保障。

3、城鄉供排水一體化

城市水務基礎設施建設經過較長時間的發展，已較為完善。而農村供排水項目通常小而分散、收益較低，特別是農村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可考慮供排一體化、城鄉一體化。以供水支持排水，以城市支持農村，構建大項目包，確保整體實現盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在運用這一思路探索水務全產業鏈的城鄉一體化模式，著力解決農村用水的難題。

4、重點流域治理

流域內生態產品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價值，目前階段可優先關注砂石的開采和利用。《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》（發改價格〔2020〕473號）中，提出“推進河砂開采與河道治理相結合”，及“逐步有序推進海砂開采利用”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。在重點流域治理的項目開發中，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權、海域使用權等作為融資的補充擔保措施。

EOD案例剖析

實干派的規劃落地綠水青山變金山銀山

網絡熱播電視劇《人民的名義》中，有一個官方范本。

劇中講了一個達康書記，將林城煤塌陷區改造成濕地公園和開發區，最終造福一方的故事。

事實上，這個故事是有原型的：即江蘇省徐州市的潘安湖國家濕地公園。

2010年起當地通過“挖深填淺、分層剝離、交錯回填”等技術改造塌陷區，恢復土地生態調節功能，同時建起了濕地公園景觀，接著又規劃了污水廠、交通路線、幼兒園、醫院等配套設施，打造集康養、休閑旅游、電子商務、高端住宅于一體的現代生態新城，實現了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉變。

理論模式結合實際，接下來分享一些EOD案例。

一、英國泰晤士河濱水空間規劃

英國政治家約翰·伯恩斯曾說，泰晤士河是世界上最優美的河流，“因為它是一部流動的歷史”。作為倫敦最佳視野的所在，泰晤士河整個濱水公共空間與生態、商業、休閑、會展、博覽等多種城市功能混合交織，這些使得泰晤士河不僅最終成為城市的視線景觀軸，也成為的城市重要的空間發展軸。

二、國內首個流域生態環境治理的EOD項目

薊運河（薊州段）全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目。該項目的創新性在于在國內首次將EOD模式應用到整個流域生態環境治理中，積極踐行“生態優先、綠色發展”的理念，是“綠水青山就是金山銀山”理論對生態價值轉化路徑的探索。項目工期為20年，中標額約為65億元。已順利確定了社會資本方，進入項目執行階段。

三、240億元投資的三峽集團首個EOD項目

2019年9月，長江環保集團與東湖高新區正式簽訂戰略合作協議，確定采用“廠網河湖岸+生態產業”方式開展全域合作。目前，長江環保集團已按照協議約定完成全區“三水共治”規劃及實施方案，策劃項目總投資約240億元。在為東湖高新區做好全域水環境規劃的同時，長江環保集團積極拓展環保領域相關業務，在地方政府的委托下開展實施其最為關注的生態環境治理項目——光谷生態大走廊項目。

四、四川片區綜合開發典例——程度懷州新城楊溪湖濕地公園

楊溪湖濕地公園項目是成都以EOD為導向的沱江發展軸片區綜合開發的重要項目之一。該項目作為成都平原東北生態帶的第一門戶，充分利用所在地勢地貌，打造出了最具“川東淺丘梯田濕地典范”，將為推動成渝地區雙城經濟圈建設注入更多生態活力。未來，成都國際職教城、通用航空機場、精品酒店、綜合醫院、商業配套等都將沿湖布局。而該項目正是國際熱門的EOD模式的生動范例。

五、江蘇打造涵蓋20萬噸全地下水質凈化廠的試點項目

循環經濟產業園項目位于蘇州科技城，占地規模385畝，將涵蓋20萬噸全地下水質凈化廠、生態公園、循環經濟產業園等建設內容，總投資規模約50億元。

六、山東日照水庫流域生態保護與產業開發項目（2021國家級試點）

實施以水質提升為目標的生態環境治理工程。對入庫水質實施在線監測，重點實施項目區內村莊搬遷、入庫河口固體廢物攔截、陳疃河濕地和銓元河濕地修復等生態環境治理工程，提升水庫流域生態系統的凈化能力，打造水庫生態屏障圈。

七、河北懷來永定河沿岸及官廳水庫周邊生態環境導向的開發項目（2021國家級試點）

延慶區政府、懷來縣政府、官廳水庫管理處、北京市永定河綜合治理與生態修復領導小組辦公室、永定河流域投資有限公司將共同成立官廳水庫生態節點規劃建設綜合協調組及工作專班，統籌推進官廳水庫管理范圍確權立界、水源保護工程、保水漁業研究、水庫清淤研究、區域生態建設等相關工作。

八、案例小結

綜上可見，EOD模式下行業跨度大，且不同行業專業要求高，生態環境治理、修復和生態網絡構建需要專業的環保企業完成；基礎設施配套、產業配套及生活配套的建設需要綜合能力較強的建筑企業；后期產業導入、物業管理需要綜合能力較強的運營商進入。

因而EOD綜合開發商應具備從項目策劃、產業規劃、概念規劃、工程施工、地塊開發、資產運營、產業招商等一整條產業鏈的實施能力。

山東日照水庫流域生態保護與產業開發項目、河北懷來永定河沿岸及官廳水庫周邊生態環境導向的開發項目，日照市東港區人民政府、日照市水務集團有限公司協同合作，讀道文旅參與規劃設計落地，通過高質量發展，一方面反哺生態環境保護，一方面實現對流域經濟的帶動作用，助力鄉村振興。

并且，結合中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》要求土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農業農村的政策。以及《意見》將山水林田湖草生態保護修復納入了用于農業農村的范疇。可見EOD模式，在農業農村發展上，將更加受到關注，并發揮更大作用。

江蘇省徐州市賈汪區“潘安湖采煤塌陷地生態修復項目”，采用“環境治理+旅游協同”模式，將塌陷區建設成國家濕地公園，帶動區域產業轉型，也為新農村建設提供有益路徑；江蘇省環保集團與蘇州高新區合作的“循環經濟產業園項目”，建設內容廣泛覆蓋地下水質凈化廠、生態公園、循環經濟產業園等。

這些案例均是創新拓展生態價值方面的溢價，打造區域內EOD模式的項目標桿與樣板。

哪些行業可以抓住機會破圈？

與地方政府投融資和基建有什么關系？

什么項目更適合？怎么兌現？注意什么？

EOD項目融資運營？

現金流動起來，運營增長起來。

由于綠色項目廣泛的“外部性”和“公益屬性”，決定了它們初期投入大、項目回收期長的特點。并且項目直接產生的經濟收益有時難以覆蓋建設成本，因此項目融資成為較為突出的難題。這將如何解決？

一、三大融資籌措方式

1、政府債券模式

這是一類現階段最容易實施，且落地性最強的投融資模式。其核心優勢在于，一是政府性基金收入可以作為專項債券的還款來源，最大限度地豐富了投資收益；二是成本低和期限長，這是政府債券最核心的優勢，不再多言。三是籌集資金成功率高，現階段顯然是只要發行不會出現籌資不足的局面。當然，政府債券也存在著明顯的不足，即發行金額有限，受本省整體調控影響，通常情況下，難以滿足某地區生態環境項目（或是其他項目）的總投資額。

2、政府投資基金與投資運營公司模式

將兩種模式一并論述，是由于無論是設立基金的模式還是直接股權出資成立公司的模式，本質相同，上述兩種模式都是針對投資主體的合作形式和項目資本金的充實而言的。實踐中，兩種模式下都將可能出現兩種情形，一是當社會資本方不參與的情況下，所在地政府及本地國有企業自行出資設立基金或者直接組建公司；二是社會資本方參與的情況下，共同進行投資。兩種情況從投資理論上并沒有區別，但是，從實踐中，若有社會資本方參與，則投資回報機制必須健全，即要明確滿足投資人的投資收益；如果僅有本地政府和本地國有企業參與，則通常做長遠考慮，并且可以以超出本項目的綜合收益作為投資收益不足的補充。

3、開發性金融、環保貸模式

開發性金融與環保貸通常將以創新型貸款的形象得以應用。但是，無論哪種創新型貸款模式，仍然要遵循貸款的風控審批原則。在應用此種模式時，要注意以下幾點：

（1）資本金角度。仍然要項目具有相應的資本金，因此，創新型貸款模式實際上在很大程度上是與前述的政府投資基金與投資運營公司模式共同合作使用的。

（2）貸款收益測算角度。項目貸款的收益應能夠覆蓋本息。此時需要分兩種情況考慮，一是貸款主體為本地國有企業時，項目收益通常可以超出本項目而考慮企業的綜合收益；二是若貸款主體為本地國有企業與社會投資人的合資公司，則貸款時的收益測算通常僅能考慮本項目中（除非是各方成立的合資公司還有其他項目，否則將不可能合并在一起進行測算）。顯然，第二種的收益設計和測算的難度大為增加。

（3）擔保措施角度。一是貸款主體為本地國有企業，則自然本地國有企業自行擔保；二是貸款主體為本地國有企業與大型社會資本（通常為央企、上市公司）組建的合資公司，此時社會資本方將可能存在一定的不提供擔保的風險；三是貸款主體為本地國有企業和一般類型的社會資本，社會資本方的擔保能力可能得不到貸款銀行的認可。因此，三種類型下，貸款的成功率各有不同，應在實踐中謹慎把握。

對于幾種投融資模式，建議并期待各項目參與主體，能夠對每種投融資模式深入分析，有效的與項目本身相結合，綜合運用多元化的投融資模式促進項目的成功融資、順利落地。

二、四大兌現路徑機制

一是運用綠色金融特色產品、實現“減碳”等環境效益。

充分用好綠色貸款、綠色債券、合同能源管理、綠色項目損失分擔等綠色金融特色產品，用好各級“生態保護補償資金”、跨區域生態補償等補貼資金，實現項目收支自求平衡。擁有環境權益的項目主體可考慮將其收益作為還款來源，或作為抵押擔保措施，例如林權、水權、綠證的價值開發。

其中特別需關注碳資產價值，隨著“30·60”碳達峰、碳中和目標細化落地，及2021年7月全國碳市場第一個履約周期正式啟動，未來碳資產升值收益及碳資產質押融資等將有較大的空間。此外，針對光伏發電、風力發電、抽水蓄能電站等有顯著碳減排效益的行業，可開發綠色金融專屬產品，延伸太陽能建筑一體化、農光互補、漁光互補、其他分布式能源多能互補等，配套環境提升，提高綜合收益。

二是明確公益屬性綠色項目融資的部分合規要求。

首先，對于廢棄礦山修復項目，土地價值及其實現路徑是項目開發的焦點。項目主體需考慮將修復后原址土地或周邊土地通過協議轉讓的資金作為還款來源，而土地出讓收入作為還款來源存在一定的合規界限。目前，國家層面正在試行將城市建設中的老城區品質提升等公益類項目和可開發經營性用地打包開發，通過組合方式實現項目收支綜合平衡。若這一模式能取得較好效果，就具備推廣到生態環境領域的條件。

其次，對于重點流域治理項目，在明確市場化砂石開采和公益化流域治理間關聯情況下，項目還款來源就可認定為主要依賴包內相關項目收入。

三是加大綠色金融專項考核與激勵支持。

EOD模式主要針對“外部性”較強的、具有公益屬性的項目，其良好的生態效益、對周邊產業的帶動作用通常需要一定時間才能體現，因此離不開政策上的考核、激勵支持。

具體而言，第一，對滿足條件的綠色主體，特別是小微、三農與民營企業，建議可優先給予再貸款或再貼現資金支持；第二，地方政府給予試點項目稅收優惠或利息補貼；第三，商業銀行可考慮優先介入示范效應明顯的EOD模式綠色項目，并提供優惠資金支持。

四是建立EOD模式綠色項目庫、形成各方交流協調機制。

2021年4月，生態環境部、發改委和國開行聯合印發《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》，集中梳理天津、河北、內蒙古等20個省（區、市）的36個典型意義試點項目，主要涉及流域治理、生態農業、礦山修復、沙漠治理、“無廢城市”等。

類似地，在綠色金融改革試驗區或其他有條件的區域，也可由政府牽頭建立地方EOD模式綠色項目庫，完善績效評估與環境評價，培育并推廣“生態+產業”案例。此類項目建設規模大、涉及產業豐富，因此項目資金需求通常金額較大、期限較長、方案較復雜。需要政府部門、產業園區、企業、銀行等各方的合作，形成良好的溝通機制，共同推動項目高質量開展。

EOD項目未來發展

警惕發展問題，實現項目可持續性！

一、行業跨度大

EOD模式下行業跨度大，且不同行業專業要求高，生態環境治理、修復和生態網絡構建需要專業的環保企業完成；基礎設施配套、產業配套及生活配套的建設需要綜合能力較強的建筑企業；后期產業導入、物業管理需要綜合能力較強的運營商進入。

所以應注重一整條產業鏈的實施能力。

二、見效周期長

EOD模式見效周期較長，良好的生態基底構建需要一定的時間才能顯現出來，生態環境的優良性顯現出來后，土地的增值效應才會大大增加；且EOD模式下的產業培育和產業導入也需要一定的周期和時間才能顯性化，很難在較短的時間內體現出來。

所以一名合格的EOD綜合開發商還應具備強大的融資、開發、變現能力，對于長流程的資金鏈要有充分的管控和操盤能力。

三、土地開發風險大

從EOD項目的施行上可以發現，項目公司需要對EOD項目所屬區域進行土地整理并進行成片開發，因此，土地開發所引起的風險便成為EOD運作模式自身獨有的風險點。在我國，土地開發可以分為一級開發與二級開發，在EOD項目中，主要表現為土地一級開發。土地一級開發，是指通過對“生地”進行整理、投資與開發，使其達到“熟地”，最終實現土地出讓的過程。在整個土地開發的過程中可能會產生以下三個方面的風險：

1、融資類風

土地一級開發包括征地、拆遷、平整、建設市政基礎設施和社會公共配套設施等，這些項目的進行需要大量的資金基礎。一方面，EOD項目的原生資金不足，另一方面采取股權融資、債權融資等其他融資手段，也面臨一定的融資法律風險。

因此，項目公司應當積極拓寬融資渠道，在項目的運作和推進過程中，注重項目的合規性，滿足金融機構的審查要求，盡可能做好事前的防控工作。

2、政策類風險

土地一級開發所面臨的政策風險主要包括國家政策和地方政策兩個方面。國家政策對土地成片開發項目的影響主要包括城市化建設、土地利用政策、征地所涉及的拆遷及補償政策、產業稅收政策等；地方政策主要是作為國家政策的輔助以及結合地方發展狀況的政策。與法律相比，政府具有不確定性，或許由于領導更迭，或許因為上級出臺與該政策相沖突的文件，都會導致合同依據政策發生變化，從而導致基于政策依據簽訂的合同文件效力也受到影響。

因此，項目公司一方面需要適時掌握影響土地一級開發的宏觀和微觀經濟政策動向，對土地開發進行全面的項目論證，進行詳細的盡職調查，積極與政府各部門溝通，盡量規避可能發生的政策風險，另一方面注重與政府部門的合同簽訂，盡量在不違背法律法規的情況下將土地開發的詳細規則訂立在合同中，保證在今后的糾紛中于法有據。

3、收益類風險

目前全國關于土地一級開發形成三種模式的收益分配模式，分別是固定比例收益模式、土地出讓金凈收益分成模式與固定收益+凈收益分成模式。

上述三種收益分成模式存在一定的問題。

就固定比例收益模式而言，其是政府按照總建設成本的一定百分比分配利潤給項目公司。在這種情況下政府往往是預先估計，劃定比例，而項目公司的投資建設運營期往往很長，可能會面臨很多突發的情況，極有可能發生超額支出的情形。

就土地出讓金凈收益分成模式而言，根據財政部、國土資源部、中國人民銀行2006年12月31日發布的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》第4條的規定，土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。在地方國庫中設立專賬（即登記簿），專門核算土地出讓收入和支出情況。土地出讓金的收益需要全額納入地方政府基金預算管理，項目公司不能收取土地出讓金的部分收益，因此該模式也存在一定合規風險。

EOD運作模式作為城市開發模式的一種，其核心在于土地，目的在于收益，而土地開發作為收益的重心，尚未形成完善且成熟的制度體系，因此在實踐中，項目公司需要及時了解當前的法律、法規與政策性文件的規定，謹慎選擇收益模式，避免發生違法違規的情形，此外，針對固定比例收益模式，不僅需要加強項目論證研究，同時也需要在合同中載明補充協議與價款變更權等內容，避免后期可能發生的法律風險。

結語

EOD模式的成功實踐恰恰說明了環境跟產業發展或者是經濟發展并不是對立的，美好的環境也是生產力，金山銀山也是招商引資的資源要素。

在未來，還有很長的一段路要走。

附：2021年生態環境導向的開發(EOD)模式試點項目名單