導語：這一場改革會讓整個中國今后幾十年產生幾十萬億級的活力，必將推動中國城市化和農村現代化更好地發展。

“新一輪的土地改革，其偉大意義不亞于80年代農村承包制改革，也不亞于90年代初的土地批租市場的改革。”中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆在第16期浦山講壇上，做了“土地之重——解析土地要素市場化改革”的主題講座，這樣評價土地要素市場化改革對中國經濟發展的重要性。

2021年4月9日，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱“意見”）出臺，作為土地要素市場化改革配置文件，提出多項有關土地改革方向的具體措施，包括城鄉建設用地指標審批權下放到省級，建立健全城鄉統一的建設用地市場，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制等。

如何解讀此次土地要素市場化改革的整體思路？隨著戶籍制度的放開，未來城鄉發展走向何方？土地征收制度和配套改革又應該如何做？曾主導重慶“地票”改革試驗的黃奇帆在兩小時的直播中講述了他的思考和探索。

以下根據黃奇帆演講內容整理。

3月12日，國務院頒布了授權和下放用地審批權的決定，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批事項，授權省一級地方政府批準，同時試點將永久的基本農田轉化為建設用地，國務院批準土地征收審批事項，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶八個省市作為首批的試點，未來試點到一定階段，這一做法也會推廣到其他省市。

第一，建設用地審批權下放，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。以往由于建設用地審批層級高、審批周期長，審查環節多、審批效率低的問題，不利于重大項目及時落地。這時候深化用地審批制度、簡政放權，堅持了問題導向，進一步優化各級政府的職責分工，切實提高行政效率。

第二，建設用地審批權下放，是貫徹落實黨中央國務院放管服改革要求和優化營商，環境決策的內在應有之義。

第三，下放用地審批權，是促進投資項目落地的重要舉措，賦予省級人民政府更大的用地自主權，提升用地保障的及時性，為推進投資有效落地，促進高校保障，實現經濟社會發展目標提供了政策支持。

如何理解下放用地審批權對土地資源配置、產業布局和城市群發展的影響？

第一，進一步優化土地資源配置，但并不會導致大規模建設用地新增，也就不會造成土地規模使用大幅度的擴張。因為中央下放建設用地審批權的決定，重在布局調整，目的是提高效率，而不是建設用地規模、增量。

審批權雖然下放給了地方，但國家對于十分珍惜合理利用土地的原則，最嚴格的耕地保護制度和守住耕地保護的紅線的要求沒有放松，只是把這一原則要求落實給了省級的政府。未來在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點，主要是挖掘存量、控制增量。

第二，這一場改革會加速產業項目落地，促進試點省市基建建設。過去很多產業項目因為審批時間過長，審批的流程過于復雜，導致項目遲遲落不了地。很多基建項目因為占用基本農田，需要報國務院審批，這次審批權下發后，試點城市可靈活處理產業項目、基建項目，特別是北上廣深等中心城市的發展會進一步加快。

第三，下放用地審批權會進一步促進城市分化格局重塑。審批權下放的8個試點省市都和中國最大的城市群緊密相關，京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群等。此次審批權下放將促進城市群和中心城市的建設空間擴張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來新的較大的變化。

《意見》提出，要建立健全城鄉統一的建設用地市場。實際上這是中國土地市場化改革一直以來的方向，但是多年來推動這一改革卻困難重重。難點癥結究竟在哪？還需要哪些配套措施？

長期以來，我國城鄉土地實行雙軌制管理，導致城鄉土地二元結構并立，城市土地屬于國家所有。自新中國成立以來，經歷了有償征用、無償劃撥、有償出讓三個階段。

在新中國成立初期，城市土地實行有償租用，使用土地必須要向國家交納租金。1954年以后，根據計劃經濟安排，經政府批準，占用土地不再向政府交納租金，土地經管理進入了無償劃撥的階段。

改革開放以后，土地行政劃撥弊端逐漸顯現，國家開始實行土地有償使用制度的改革，最終形成現有城市國有土地有償使用機制，也就是1990年以后在全國推開的土地制度。

城市土地是國有的，農村土地是集體的，城鄉土地擁有不同配置方式和土地增值收益在城鄉間分配不均的問題，帶來了一系列的突出表現。

建設用合法市場流通渠道基本被關閉，農村發展空間被壓縮。1998年土地管理法規定，農業用地如果要轉化為建設用地，必須實行征地，建設用地需要用地必須是國有土地，需要把集體土地征用為國有土地，才能為建設企業使用。

這種做法產生了5個方面的問題。一是農村集體建設用地利用大量屬于法外的狀態；二是缺乏抵押融資功能，極大限制了集體建設用地產出水平和農民的財產性收入；三是沒有納入到城鄉規劃，抑制了集體建設用地的總體經濟效益；四是集體建設用地粗放式利用，產業結構也難以升級；五是集體建設用地組織治理結構改革之后，阻礙了集體建設用地的高效配置。

農民土地的權利受損，由土地問題引發的社會穩定問題增加。伴隨著城鎮化的進程，土地價值日益顯現，土地增值收益城鄉之間分配不合理程度加深，圍繞土地利益的矛盾不斷加劇，如被征地農民與地方政府之間的利益矛盾，土地結算收益的歸屬和公平分配之間的矛盾，農戶和農民之間等土地補償不公平等。

城鄉統一建設用地市場推進過程困難重重。一是宏觀法律制度的制約。中國幾十年來法律上規定，城市用地為國有制，農村土地實行集體所有制，城鄉之間土地要轉軌、一體化需要新的法律來確定。新法律沒到位，本身使得政府在實際操作中的法制依據如何到位，存在問題。

第二是地方政府積極性不高，地方政府按原來的辦法把集體用地征用了，低進高出，發展是一個比較增產又省事的方案。

如果農村集體土地跟城市的國有土地放在一起，進行批注的時候，如果土地是500萬一畝，集體建設性用地跟城市的建設性用地同地同價、同分配的話，對城市政府來說就少掉了一塊地。

城市政府需要用土地的錢搞城市基礎設施，而農村的建設用地呢，并沒有對城市的基礎設施做更多的投入。如果同等分配的話，也有不平衡的地方。

第三是市場化程度低，土地不是完全由市場資源配置，而是地方政府的一個工作小組操作推進的。在這個意義上，城市的股票交易、要素市場、市場化配置還沒達到市場化的程度。

第四是相關配套制度沒有跟上。建立健全城鄉統一的建設用地市場，是推動城鄉統籌發展、維護農民利益，緩解城市建設用地緊張，落實新的土地管理法的必然要求，有利于結合農村土地要素活力，實現城鄉土地要素與資本勞動等要素自由結合，推動城鄉融合。

當前推動城鄉統一的建設用地市場，關鍵在于做好集體經營性建設用地落實的相關工作，重點是要深化三方面的配套措施和改革。

第一，聚焦“誰來入市”。明確落實對象范圍和落實主體，明確土地產權關系是保障市場交易安全、發揮市場機制、優化配置土地資源的重要條件。推進包括農村宅基地在內的集體建設用地流轉制度的改革，必須要加強農村地界調查，盡快完成集體土地所有權、使用權的登記，依法確定集體土地的權屬，明確集體土地所有權、使用權的主體。

第二，聚焦入市成本價格。完善城鄉建設用地價格形成機制，加快探索建立城鄉一體的土地級別和基準地價，建立入市交易土地成本價格的測算機制，實現集體經營性建設用地與國有建設性用地同等入市、同權同價。這里涉及價格基數的測算問題。

第三，聚焦“錢怎么分”。積極探索土地入市收益分配制度，要科學研究土地增值收益的分配方式，對參與分配的人員、集體經濟組織進行合理界定。要認真處理好土地增值收益分配調節金的問題。

對土地增值收益分配調節金的比例設置、計算使用方式、分配方式、分成比例等，要科學合理確定。在農村土地征收制度和農村集體性經營性建設用地入市改革中，一定要維護保障好農民權益，使農民公平分享土地增值收益。

《意見》指出，要探索全國性建設用地補充耕地指標跨區域交易機制，這是此次改革最深刻的一點，是實現全國土地資源優化配置的戰略性舉措。

跨區域指標跨區域交易的提出有一個過程。長期以來，東部經濟發達地區，建設用地指標非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發展的障礙。

在經濟快速發展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著從耕地缺口、耕地保護與保障經濟社會發展用地矛盾。相反，土地資源富集的地區，如內陸地區、中西部地區可補充的耕地后備資源很多，但由于經濟欠發達，土地價值難以實現。

基于此，中國從2017年開始逐步放開耕地占補平衡條件，推行城鄉建設用地增減掛鉤、跨省域調劑試點，探索建立全國性建設用地補充耕地指標、跨區域交易的機制。

近年來，中國逐步探索耕地占補平衡地域由省內平衡向國家統籌轉變；城鄉建設用地增減掛鉤的地域，由縣域內、省域內向跨省域調劑拓展。

《意見》再次探索建立全國性的建設用地補充耕地指標跨區域交易的機制，有利于統籌謀劃耕地保護，推動區域協調發展；有利于妥善解決耕地保護與用地保障的用地矛盾；有利于發揮經濟發達地區和資源豐富地區資金的互補優勢，助推脫貧攻堅和鄉村振興。

當前各地指標交易模式不同程度呈現出市場化的傾向，需要進一步解決以下問題：

一是交易價格實施政府指導價，而非市場經濟定價，這意味著當事人無法自主定價，可能會使轉讓方與受讓方進行溢價犧牲，交易價格被人為固化。固定的交易價格不能真正反映指標的市場價值，不利于充分調動市場主體參與積極性，影響指標的有效配置。

此外，指標交易本應征詢價格優先、時間優先的成交原則，但在所有待售指標存在差異的前提下，時間優先就成為交易的唯一標準。

二是指標流轉使用的區域局限性。在各地的區域實踐中，只有在政策特許地區的指標才有限地突破了地域限制，可以有條件的跨省流轉使用。

比如經過國務院特批的重慶地票，可以在全市范圍流轉；支持脫貧攻堅的政策目標下，特定貧困縣可以開展國家統籌下的指標跨省交易，區域局限性有違“市場化要素”的基本邏輯。對比受限和非受限的指標流轉，實踐中還出現了雙軌制指標價格差異。

第三是指標流轉的二級市場目前還不健全。地方大多只重視建立指標交易的一級市場，對開發二級市場持謹慎態度。二級市場的匱乏也使指標轉、退出渠道不暢。

第四是耕地占補平衡重數量、輕質量。城鄉建設用地增減掛鉤占用的基本上都是從近郊的水澆地，都是良田，而拆舊復墾復耕的都是偏遠農村的土地，存在著偏遠分散、面積小、且撂荒的問題。

重慶地票改革試點跟《意見》中所提到的完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，這二者之間又是什么樣的聯系呢？

重慶地票方案具有以下特點，一是農村閑置的建設性用地復墾為耕地后，由國土部門專門驗收，政府給予地票。

第二，地票產生以后，重慶成立土地地票交易所掛牌拍賣，開發商可購買地票。

第三，按照土地是集體所有權原則，地票收入扣除復墾成本后，15%歸集體，85%歸農民。

第四，重慶地票方案符合國家農地管理原則——土地集體所有制、保護農民既得利益、用地性質不變。

重慶地票制度帶來的第一個好處是，宏觀上使得重慶房地產發展、城市發展不受土地指標限制，重慶老百姓大約六七年收入能買一套房，大體上房價增長、地價增長是平衡的，整個房地產價格、GDP增長和老百姓年收入的增長基本上是同步的。

其中很重要的原因是土地供應的保障，所謂房地產高房價，很大程度是土地供應不足，地價漲三倍，房價也會跟著漲三倍。

第二個好處是保障了城市化過程中宏觀的增減掛鉤、占補平衡。重慶城市快速發展的十多年里，只用了200多萬畝地，農村里建設性用地轉化為耕地，也增加了200多萬畝耕地。10多年前，重慶的耕地3000-4000萬畝，現在耕地數量亦沒有減少。

大家要知道一個概念，200年來全世界城市化過程并不是簡單的城市土地擴張，農村耕地減少的過程。事實上，城市化過程是農村土地耕地也會增加的過程，因為農村里每個農民人均占用建設性用地300多平，農民到了城里以后，在城市里占比一般是人均100平方米。

如果1億農民進了城，在城市地區要增加1萬平方公里，在農村理論上可以減少2萬平方公里，一進一出會凈增加2萬平方公里農用地，但這是一個理論上的數學模式。

在實踐操作中，至少農村的耕地不會減少，增減掛鉤保持平衡，甚至是農村耕地還會比城市的建設用地增加得更多。

20多年來，我國的農民兩頭占地地。進城了幾億農民，理論上城市里不管農戶變成了戶籍人口還是常住、流動人口，只要在城里有那么1000萬人，就需要1000萬人的公共設施。城市用地擴張，農村里農民又沒退出，所以導致兩頭占地。

改革開放40年，中國的城市化過程還在繼續發展，2億畝耕地必須守住，因為這是中國人的飯碗所在。中央這一次提出了新的土地法的改革，提出了土地要素市場的改革。

1998年修訂的《土地管理法》，增設了一些不利于被征地者的條款，如在征地范圍上明確擴大了征地的合法范圍，但沒有對公共利益概念進行界定；在征地程序上不再與被征地方商定征地方案，簽署征地協議；在爭議解決的機制上，明確規定征地補償安置的爭議不影響征地方案的實施；現行土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的矛盾日益突出。

主要體現在，一是土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾積累較多。二是農村集體土地權益保障不充分，農村集體經營建設用地不能與國有建設用地同等落實、同權同價。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權難以落實，土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間的利益不夠。所以國家啟動了本次土地管理法的修訂，并于今年1月一日起實施。

土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾積累較多，農村集體土地權益保障不充分宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權難以落實，土地增值收益分配機制不健全等。

2020年新《土地管理法》在改革征地制度方面做了多項重大改革突破，首次對土地征收的公共利益范圍進行了明確的界定；二是明確征收補償的基本原則是保障征地農民的生活水平不下降、長遠生計有保障；三是改革土地征收程序，將原來征地批準以后公告，改為征地批準前公告。

關于2020年新《土地管理法》實施的建議，我認為，應借鑒歷史經驗以及改革試點中涌現出的好做法，明確政府角色定位；其次，確保只有公共利益項目才可以動用征地權；三是建立兼顧國家、集體、個人土地增值收益分配的機制。

現行戶籍制度嚴重制約新型城鎮化發展——限制勞動力合理的流動、影響進城農民的生活質量、人戶分離引起諸多社會問題。戶籍制度改革，實質是農民融入城市的過程，將有利推動社會生產力、延長中國勞動力紅利。

為進一步推進農民工戶籍制度改革，我建議，應注意把握戶籍制度改革的五項原則——明確對象、保障到位、農村權益自主處置、合理分布、建立政府、企業、社會長周期共擔的成本機制。其次，科學規劃建設城市群，培育城鎮體系。

長遠來看，戶籍制度放開已經成為必然趨勢。但短期內還不會完全放開。北京、上海等人口已經超過2500萬的超大城市，暫時也不宜完全放開。

所以我認為，這一次的土地改革的偉大意義，不亞于80年代農村承包制的改革。那場改革，推動了億萬農民致富，推動了億萬農民農村勞動生產力的釋放。這一次的改革也不亞于90年代初，推動的土地批租市場改革推動了整個中國城市化的進程。

28年來，到2018年，整個中國31個省的各個城市的土地批租的總收入30多萬億元，這筆錢極大地推動了中國幾百個城市基礎設施、公共設施的發展。沒有這筆錢，現在中國城市的現代化基礎設施的改善是不可能的。

同時，房地產商和各種建設單位花了30多萬億元買了這些地后，進一步投入了上百萬億的房地產開發，也是城市面貌改變和城市化進展中的一個必然需求。

所以，我認為，第二次土地重大改革，就是90年代從上海浦東、從深圳開始的土地批租。

今年開始的《土地法》的推出，關于要素市場化改革，包括資本市場、土地市場、技術市場、數字市場，還有勞動力市場的改革，涉及土地市場和勞動力市場農民工兩個環節。

我認為，這一場改革也會讓整個中國今后幾十年產生幾十萬億級的活力，必將推動中國城市化和農村現代化更好地發展。成為中國房地產轉型的關鍵！

來源：四川旅游學院鄉村振興研究院

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