導(dǎo)讀：在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的全局中，基層治理無疑是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。近年來，基層治理面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，一個(gè)現(xiàn)象是，形式主義出現(xiàn)增長(zhǎng)之勢(shì)。為什么會(huì)這樣？如何改進(jìn)基層治理，才能避免“好心辦壞事”？

作為中國(guó)著名“三農(nóng)問題”專家，武漢大學(xué)賀雪峰教授長(zhǎng)期從事農(nóng)村調(diào)查，自1996年以來，先后在全國(guó)二十余省市做農(nóng)村調(diào)查，涉及基層社會(huì)和基層治理各方面。賀雪峰教授及其所帶領(lǐng)的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期駐村從事農(nóng)村研究，以他為核心的研究團(tuán)隊(duì)被稱為“華中鄉(xiāng)土派”。他認(rèn)為，認(rèn)真研究基層治理的內(nèi)在規(guī)律和邏輯，是基層治理的關(guān)鍵。在近25年的調(diào)查研究基礎(chǔ)上，他就當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的共性問題，總結(jié)了25個(gè)定律：

體制穩(wěn)定機(jī)制靈活定律、心累定律、權(quán)責(zé)不對(duì)稱定律、晉升條件效應(yīng)定律、中堅(jiān)干部定律、基層精準(zhǔn)治理不可能定律、亢奮定律、忙閑不均定律、一把手定律、背鍋定律、小概率事件防不住定律、變通定律、手段目的化定律、達(dá)標(biāo)督察很重要定律、治理資源有限定律、無事找事定律、泛中心工作定律、留痕定律、權(quán)力亢奮周期定律、晉升可預(yù)期定律、重用也重要定律、壓實(shí)責(zé)任變成推卸責(zé)任定律、好高騖遠(yuǎn)定律、項(xiàng)目化工程化思維不適合基層治理實(shí)踐定律、好鞍配好馬定律，等等。

這些定律反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理層面的責(zé)大權(quán)小、事物繁忙、監(jiān)督泛濫、晉升嚴(yán)苛、疲于應(yīng)付、缺乏激勵(lì)、壓力巨大、不確定性高、形式主義、脫離群眾等普遍問題，值得各界關(guān)注和探討。

本文原載“新鄉(xiāng)土”，原為分篇發(fā)布，此處為合集整理版，文章僅作者本人觀點(diǎn)，供諸位思考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理25個(gè)定律

推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，需要認(rèn)真研究基層治理內(nèi)在的規(guī)律和邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是基層治理的重要方面。近年來，筆者在全國(guó)多個(gè)地區(qū)調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)現(xiàn)，雖然不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在很大的差異，卻也有若干共性，其中一些共性筆者曾經(jīng)有過總結(jié)，比如關(guān)于基層治理中責(zé)權(quán)利不對(duì)稱的問題，基層治理難精準(zhǔn)的問題。結(jié)合最近調(diào)研和思考，筆者將鄉(xiāng)村治理中存在的共性總結(jié)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的二十五個(gè)定律，拋磚引玉，希望能推進(jìn)學(xué)界和政策部門關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的研究。

定律之一：體制穩(wěn)定機(jī)制靈活定律（分工不分家定律）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)，是五級(jí)政權(quán)最低一級(jí)政權(quán)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政權(quán)并不完備，不僅沒有財(cái)權(quán)，也沒有執(zhí)法權(quán)。名義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有財(cái)政所，實(shí)際上只是一個(gè)會(huì)計(jì)中心，管一管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)。廣西甚至試行將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的會(huì)計(jì)職能也取消了，試行報(bào)賬制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所只是縣財(cái)政的報(bào)賬員。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人員有限，財(cái)力有限，直接接觸社會(huì)，必須面向村居，各種任務(wù)應(yīng)接不暇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就必須要有特別靈活的機(jī)制來應(yīng)對(duì)各種突如其來的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)職能部門雖然有分工，領(lǐng)導(dǎo)班子成員也各自負(fù)責(zé)各自分管的工作，在實(shí)踐中卻往往是分工不分家，經(jīng)常會(huì)在靈活機(jī)制要求下面被重新調(diào)配分組，變成一個(gè)一個(gè)攻堅(jiān)克難共同完成中心工作的任務(wù)團(tuán)隊(duì)，混編混崗是其中的一個(gè)表現(xiàn)。

無疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有科層結(jié)構(gòu)的，是由各個(gè)站所和黨委政府部門組成的，內(nèi)部有級(jí)別，有分工，有體制，不過，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身資源的有限性，事務(wù)的無限性，以及各種任務(wù)的艱巨性、瑣碎性、季節(jié)性和經(jīng)常的運(yùn)動(dòng)性等特點(diǎn)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點(diǎn)不僅是要完成各種窗口服務(wù)，各種常規(guī)工作，而且要有能力應(yīng)對(duì)各種中心工作，應(yīng)對(duì)各種突發(fā)情況，應(yīng)對(duì)各種急難險(xiǎn)重任務(wù)，以及能直接面對(duì)千家萬(wàn)戶群眾做好組織動(dòng)員工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的體制就往往不那么重要，可以保持相對(duì)穩(wěn)定的體制，而需要有相當(dāng)靈活的機(jī)制，正是憑借靈活的機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中可以暴發(fā)出巨大治理能量。也正是機(jī)制相對(duì)靈活，就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理無需靠體制變動(dòng)來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源的配置能力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革中，一般情況下不要?jiǎng)芋w制，但一定要保持靈活的機(jī)制。

定律之二：心累定律（鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為什么忙）

幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都很忙，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)更是忙到全年無休的地步。有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，雙休日肯定上班，只是不必非得八點(diǎn)上班而可能九點(diǎn)才上班。聽起來好像不可思議，以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)休息休息也沒有什么不可以，實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可能還不只是事情多，太忙了，更重要的是他們?nèi)鄙侔踩校睦凵跤谏砝邸?/span>

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事情很多，每天鄉(xiāng)鎮(zhèn)收到上級(jí)下發(fā)文件少則三四十份，多則七八十份，這些文件都要由書記鎮(zhèn)長(zhǎng)批給分管領(lǐng)導(dǎo)安排工作。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作要求比較嚴(yán)，程序比較規(guī)范，尤其是會(huì)議多、檢查多，安排工作，參加會(huì)議，迎接檢查，幾乎就占據(jù)了全部上班時(shí)間。一些重要工作就只能放在下班后和節(jié)假日來完成。重要工作往往也都是難辦的工作，很多還是上級(jí)安排的中心工作。這些工作數(shù)量不少，利用下班時(shí)間和節(jié)假日完不成，就依緊急程度先急后緩，先易后難，一件一件去完成，結(jié)果就是每一個(gè)雙休和節(jié)假日都在加班，需要加班的各種事情仍然排在那里，看不到完成的希望。

中國(guó)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面向群眾，各種事情層出不窮。上級(jí)不允許基層出現(xiàn)任何事故，任何一次事故都可能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之前的工作積累毀于一旦。一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)說，過去一年風(fēng)高浪急，連續(xù)出現(xiàn)幾件要被一票否決的大事，幸虧運(yùn)氣好，總算順利過去了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“永遠(yuǎn)不知道下一分鐘會(huì)發(fā)生什么事情”，越是節(jié)假日越擔(dān)心出事故，也越要進(jìn)行各種拉網(wǎng)式安全隱患排查，以及要應(yīng)對(duì)上級(jí)可能進(jìn)行的各種檢查。要不斷復(fù)盤鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中還有那些可能的紕漏或隱患，以趕緊補(bǔ)上。因此，即使給鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)休息時(shí)間，他們也不敢休息，放松不下來，心累。一次事故對(duì)他們的政治前途就是滅頂之災(zāi)，他們就不得不身累而且心累地堅(jiān)持。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之間的差別來看，書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)然一把手，一崗雙責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出了任何事情書記都得擔(dān)責(zé)，因此，書記就更加心累，更加睡不著。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)要負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作，各種形式的實(shí)質(zhì)的事務(wù)都必須要去應(yīng)對(duì)，因此是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最繁忙的人，也就沒有時(shí)間去睡覺休息了。

定律之三：權(quán)責(zé)不對(duì)稱定律

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)權(quán)小責(zé)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)出現(xiàn)任何問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要負(fù)屬地責(zé)任，都可能被處分甚至被撤職。相對(duì)來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力有限，不僅沒有財(cái)政權(quán)，也沒有執(zhí)法權(quán)。上級(jí)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無條件也要?jiǎng)?chuàng)造條件完成，幾乎沒有討價(jià)還價(jià)的余地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)任務(wù)，就不得不靠靈活機(jī)制，借助各種正式非正式制度，利用各種灰色規(guī)則，依靠各種關(guān)系來擺平理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍發(fā)生事故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要負(fù)第一責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不通過各種安全隱患排查，通過人盯人戰(zhàn)術(shù)，來應(yīng)對(duì)各種緊急時(shí)期的緊急情況。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)責(zé)大是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)政府，要對(duì)轄區(qū)所有事務(wù)負(fù)責(zé)任，守土有責(zé)。正是通過守土有責(zé)，屬地管理，小事不出村，大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期可以保持穩(wěn)定。同時(shí)，也正是通過守土有責(zé)，屬地管理，國(guó)家可以防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)借地方特殊性推脫責(zé)任，從而調(diào)動(dòng)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的積極性與主動(dòng)性。

中國(guó)很大，不同地區(qū)情況復(fù)雜，在國(guó)家與基層之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。如果任何事情都允許基層以地方情況特殊為由來推脫責(zé)任，基層就可能借信息不對(duì)稱找出各種推脫責(zé)任的借口，由此造成很多本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以負(fù)責(zé)解決的問題沒有解決，矛盾上交，小事變成了大事。這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)大幾乎是必然的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)小，主要是防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂作為。給鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大權(quán)力，看起來是與責(zé)大對(duì)稱，卻也很可能因?yàn)闄?quán)大而造成各種難以監(jiān)管的遺留問題，比如取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有一定財(cái)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍出現(xiàn)了借此來加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題。廣西試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬制，就可以防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)形成地方債務(wù)。執(zhí)法權(quán)也是同樣的擔(dān)憂，因?yàn)橐坏┼l(xiāng)鎮(zhèn)有執(zhí)法權(quán)，也難保鄉(xiāng)鎮(zhèn)不濫用執(zhí)法權(quán)。

這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小，是在快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)應(yīng)對(duì)基層復(fù)雜治理而不得不采取的一種策略。當(dāng)然，這個(gè)策略也客觀上造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)最容易受傷。

定律之四：晉升條件效應(yīng)定律（晉升條件越嚴(yán)苛干部工作積極性就越分化定律）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)最重要的激勵(lì)手段是晉升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升路阻且長(zhǎng)。一般來講，從考上公務(wù)員，一年轉(zhuǎn)正后，三年就可以評(píng)定為副科級(jí)，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)要晉升到正科級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，往往要經(jīng)過七八上十次提拔重用，且往往要經(jīng)歷二三十年時(shí)間。絕大多數(shù)早早進(jìn)入到科級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，一生都走不到正科級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的崗位上去。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升，不同時(shí)期有不同的條件要求，其中最重要的限制性條件是年齡和身份，此外，性別與資歷也在有些時(shí)候起作用。年齡主要指超過一定年齡就不再提拔重用，從而成為沉淀在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部，身份主要是是否要求公務(wù)員身份。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升條件越包容，即對(duì)年齡和身份要求相對(duì)放寬，允許更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有晉升機(jī)會(huì)，就會(huì)調(diào)動(dòng)更多干部為晉升而積極工作。反過來，如果晉升條件比較嚴(yán)苛，就會(huì)有比較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被排除在晉升可能性之外，這些失去晉升機(jī)會(huì)的干部就可能缺乏上進(jìn)心，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中的“老油條”，而實(shí)際上這些“老油條”可能正是當(dāng)?shù)刈盍私馇闆r、工作經(jīng)驗(yàn)最豐富的“中堅(jiān)干部”。因?yàn)闀x升條件嚴(yán)苛，具有晉升機(jī)會(huì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人數(shù)相對(duì)較少，這些相對(duì)較少的具有晉升機(jī)會(huì)的干部，就會(huì)為獲得晉升機(jī)會(huì)而開展更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)，表現(xiàn)就是工作更加努力，更加防止被處分失去晉升機(jī)會(huì)，以及更加注意通過工作創(chuàng)新引起上級(jí)關(guān)注。嚴(yán)苛?xí)x升條件，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中造成了部分干部的消極與部分干部的積極之間的鮮明對(duì)立、分化。此乃晉升條件效應(yīng)定律。

當(dāng)前晉升條件中，將非公務(wù)員的事業(yè)編干部排斥在晉升范圍之外，以及越來越傾向年輕化，傷害了大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，因此是存在問題的。

定律之五：中堅(jiān)干部定律（失去晉升機(jī)會(huì)沉淀下來干部積極性不確定定律）

無論采用什么樣的晉升條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)總會(huì)有大批干部在獲得新的晉升機(jī)會(huì)之前，就已經(jīng)失去了晉升條件，比如超過晉升年齡，受到處分，事業(yè)編制等等。這些干部長(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一線摸爬滾打，雖然超齡，其實(shí)年齡也才50歲左右，可謂年富力強(qiáng)的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉淀下來的干部，就是“中堅(jiān)干部”。之所以說他們是“中堅(jiān)干部”，原因就是他們年富力強(qiáng)，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)地方情況十分掌握，是地地道道的土官，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中不可或缺的重要力量甚至關(guān)鍵力量。

因?yàn)椤爸袌?jiān)干部”失去了晉升條件，通過晉升來激勵(lì)他們就沒有了可能。他們資歷深厚，經(jīng)驗(yàn)豐富，年齡可能也比鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)更大，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)安排工作時(shí)，這些“中堅(jiān)干部”可能會(huì)不很買賬，變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中的“老油條”。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)知人善任，愿意與這些“中堅(jiān)干部”講感情拉關(guān)系，充分信任他們，將他們安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的一些關(guān)鍵位置，這些“中堅(jiān)干部”就可能暴發(fā)出巨大能量，真正在鄉(xiāng)鎮(zhèn)急難險(xiǎn)重工作中尤其在接觸群眾一線工作中真正起到中堅(jiān)作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中堅(jiān)干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中最為寶貴的人力資源。這批干部用好了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就如虎添翼，這批干部用不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就難上加難。總體來講，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中如何充分調(diào)動(dòng)失去晉升機(jī)會(huì)中堅(jiān)干部的積極性，是一個(gè)問題。

定律之六：基層精準(zhǔn)治理不可能定律（工作內(nèi)卷定律、正規(guī)體制難以有效應(yīng)對(duì)不規(guī)則事務(wù)定律）

精準(zhǔn)治理是理想狀態(tài)，是寶貴目標(biāo)。不過，基層精準(zhǔn)治理卻是不可能實(shí)現(xiàn)的。之所以會(huì)要求基層精準(zhǔn)治理，很大程度上是因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)已由之前國(guó)家從農(nóng)村汲取資源轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家將大量財(cái)政資源輸入農(nóng)村，基層治理最重要的任務(wù)之一是利用國(guó)家資源來為基層群眾服務(wù)。國(guó)家財(cái)政資源一分錢也不應(yīng)當(dāng)浪費(fèi)。基層治理不精準(zhǔn)，大水漫灌，跑冒滴漏，就是對(duì)人民的犯罪。

也是因此，國(guó)家必須對(duì)自上而下轉(zhuǎn)移的資源使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，基層治理必須嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)范和規(guī)定程序使用資源，必須將每一分錢都用到該用的地方，必須用國(guó)家資源為基層群眾提供最好的服務(wù)。

問題在于，基層群眾不是一個(gè)人，而是很多人，且基層群眾中有好人也有壞人，有釘子戶也有貧困戶，有可恨的人也有可憐的人。當(dāng)然還有可愛的人和一切無所謂的人。國(guó)家資源下來了，對(duì)利益敏感的人就會(huì)想方設(shè)法爭(zhēng)奪資源，甚至不擇手段，老實(shí)人就吃虧，老實(shí)人也因此變得不老實(shí)。以前在村社集體中，有人占集體便宜，這個(gè)人一定會(huì)付出道德上的代價(jià)，現(xiàn)在資源是從上頭來的，是國(guó)家的，這樣的便宜不占白不占，能占到便宜是本事。所有人都來占便宜，基層治理就變成了與想占便宜人的死纏亂打。這樣的基層治理，錢是下去了，事卻難辦好，更重要的是，資源下鄉(xiāng)越多，群眾越是不滿，好事不好辦。這大概是當(dāng)前全國(guó)所有城鄉(xiāng)基層干部的共同感受了。

更大的問題是，中國(guó)地域極其廣大，不同地區(qū)情況十分復(fù)雜，中國(guó)城鄉(xiāng)基層的情況就更加復(fù)雜了。城鄉(xiāng)基層治理所要面對(duì)的大都是各種不同的各種瑣事，因此，任何一項(xiàng)精準(zhǔn)的基層治理，都必須是針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況展開的，都必須是因地制宜通過具體問題具體分析之后進(jìn)行的。也是因此，基層精準(zhǔn)治理也就表現(xiàn)在不同地區(qū)因應(yīng)不同實(shí)際而進(jìn)行了不同的治理，這種不同的治理是很難標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化的。

現(xiàn)在的問題是，以分配國(guó)家資源為基礎(chǔ)的基層治理是否精準(zhǔn)，不能由基層自己說了算，而必須由國(guó)家來核查評(píng)估。每一個(gè)基層都會(huì)說自己治理是精準(zhǔn)的，是符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的，實(shí)際上他們可能只是為自己的無能找理由，為自己的失敗找借口。沒有標(biāo)準(zhǔn)就無法評(píng)估。不評(píng)估，所有基層治理就都有合理性，國(guó)家資源是否有效使用了就變成糊涂賬。

因此，評(píng)估基層治理是否精準(zhǔn)的前提是有一套明晰的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，有具體的評(píng)估指標(biāo)，并可以進(jìn)行自上而下的治理績(jī)效評(píng)估。

按自上而下的明晰指標(biāo)進(jìn)行基層治理是否精準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)估，基層治理必須標(biāo)準(zhǔn)化才可以參加評(píng)估，各種為“劣治”找的借口都會(huì)被排除，“劣治”無法通過這樣的評(píng)估。同時(shí)，自上而下的指標(biāo)明晰的評(píng)估，也使那些真正因地制宜的精準(zhǔn)治理通不過，所有因地制宜都被評(píng)估為治理不精準(zhǔn)甚至治理失敗。

自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估，也就是自上而下的督查。為了保證國(guó)家資源安全，自上而下的督查中，凡是不符合標(biāo)準(zhǔn)的基層治理都是不允許的，都是要督查、查處的。基層干部當(dāng)然不愿意被查處，符合基層實(shí)際卻不符合上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基層治理怎么辦？不能辦。唯一辦法就是應(yīng)付，搞形式主義，從而產(chǎn)生了不符合基層實(shí)際卻符合上級(jí)要求的基層形式主義的普遍泛濫。上級(jí)對(duì)基層治理要求越具體明晰，督查越嚴(yán)格，基層治理中的形式主義就越普遍和越嚴(yán)重。

基層治理中的形式主義是基層治理不精準(zhǔn)的典型表現(xiàn)。也就是說，越是要求基層治理精準(zhǔn)，反而可能造成基層治理的越不精準(zhǔn)。

因此，基層精準(zhǔn)治理就必然有一個(gè)嚴(yán)重的悖論，即基層治理要精準(zhǔn)就必須實(shí)事求是，必須允許因地制宜，而一旦允許因地制宜，就會(huì)為各種治理失敗找到借口與理由，國(guó)家就無法對(duì)基層治理是否精準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。基層治理精準(zhǔn)必須要以基層治理標(biāo)準(zhǔn)化為前提，而實(shí)際上基層情況千差萬(wàn)別，幾乎是不可能標(biāo)準(zhǔn)化的，要精準(zhǔn)治理就必須允許因地制宜，因地制宜破壞了自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化要求，也就造成了基層精準(zhǔn)治理的不可能。所以，基層精準(zhǔn)治理實(shí)際上是不可能的。不僅精準(zhǔn)扶貧是很難的，其他基層的精準(zhǔn)治理也都是很難的。

基層精準(zhǔn)治理的關(guān)鍵在于高素質(zhì)的基層干部，在于基層干部的積極性和主動(dòng)性，基層干部的積極性和主動(dòng)性又來自于基層干部的榮譽(yù)感、上級(jí)的信任和正向激勵(lì)。上級(jí)嚴(yán)格的督查讓基層干部消極和沮喪。沒有基層干部本身的積極性和主動(dòng)性，無論如何是實(shí)現(xiàn)不了基層善治的。

定律之七：亢奮定律（白忙定律）

在多中心工作年終績(jī)效考評(píng)千分制以及頻繁的上級(jí)督查背景下面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要工作變成完成上級(jí)布置任務(wù)，而很難依據(jù)本地實(shí)際需要開展工作。上級(jí)安排的工作，任務(wù)比較明確，考核比較細(xì)致，形式多于內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了獲得好的排名，就要依據(jù)上級(jí)布置工作調(diào)配鄉(xiāng)鎮(zhèn)人財(cái)物資源，嚴(yán)格按照上級(jí)要求，扎扎實(shí)實(shí)走過場(chǎng)，認(rèn)認(rèn)真真搞形式，以在全縣各項(xiàng)工作排名都很靠前。各項(xiàng)工作排名都靠前，又沒有發(fā)生一票否決的惡性事件，五年一屆的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)是肯定要提拔重用的，一般干部也都有希望順利向上晉升。

在上級(jí)嚴(yán)厲的考核督查下，以及在上級(jí)各個(gè)部門都借資源下鄉(xiāng)將權(quán)力觸角向鄉(xiāng)村延伸的情況下面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中認(rèn)真對(duì)待上級(jí)要求，雖然只是搞形式走過場(chǎng)，卻可以通過上級(jí)各項(xiàng)排名來顯示出工作成績(jī)，從而也反過來給鄉(xiāng)鎮(zhèn)以巨大激勵(lì)。追求上進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)熱衷于這些排名，將所有可以調(diào)配的資源都用于提升排名，處于極度亢奮狀態(tài)。問題只是，上級(jí)提出的任務(wù)要求的指標(biāo)可能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際有出入，且上級(jí)指標(biāo)本來是要促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的，現(xiàn)在急于提升在縣里各項(xiàng)工作排名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，卻并不關(guān)心本地實(shí)際，甚至根本不討論上級(jí)要求與本地實(shí)踐的契合性，而只關(guān)心上級(jí)指標(biāo)的完成情況，指標(biāo)本身成為目的，手段目標(biāo)化了。這樣一來，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何亢奮，執(zhí)行上級(jí)任務(wù)多么積極，以及在全縣各項(xiàng)排名多么靠前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都是脫離農(nóng)村實(shí)踐的空轉(zhuǎn)。這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的過度亢奮，不過是一場(chǎng)白忙。

定律之八：忙閑不均定律（二八定律）

據(jù)說任何單位都是有人積極有人消極，真正做事的人只占二成，不做事的占八成。一個(gè)特別好的單位可以有八成人做事，二成人不做事。這被稱作為二八定律。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中也存在二八定律，其中關(guān)鍵是處在晉升機(jī)遇期受到晉升激勵(lì)的干部，與缺少晉升激勵(lì)的干部，就會(huì)表現(xiàn)出明顯的工作積極性的差異。有晉升機(jī)會(huì)的干部，即使知道上級(jí)要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際有差距，做工作多是形式，除了對(duì)上級(jí)考核有用以外實(shí)際上只是治理空轉(zhuǎn)，徒耗治理資源，這些干部也會(huì)認(rèn)真對(duì)待，積極走過場(chǎng)搞形式，完成上級(jí)布置的與地方實(shí)際不符合的任務(wù)。缺少晉升機(jī)會(huì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就對(duì)這些脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際的工作消極抵制，甚至對(duì)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的工作也消極對(duì)待。當(dāng)然，真正做對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展和農(nóng)民有益的事情，即使沒有晉升機(jī)會(huì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會(huì)獲得社會(huì)性激勵(lì)，有政治效能感與獲得感，甚至狀態(tài)十分激發(fā)。

在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度動(dòng)員的情況下面，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都被卷入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理之中，并依鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所處位置而有相當(dāng)不同的忙閑狀態(tài)。具體可以分成四種狀態(tài)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，因?yàn)闀涙?zhèn)長(zhǎng)要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作負(fù)責(zé)，他們不僅要應(yīng)付各種會(huì)議和檢查，而且要分解工作，牽頭工作，對(duì)工作本身負(fù)全責(zé)，任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的事情都必須要經(jīng)手。他們不僅身累而且心累。是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最忙的人，全年可能無休；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，每個(gè)人都有分管工作，都要應(yīng)對(duì)分管事務(wù)，都要參與中心工作，都要處理日常事務(wù)，這些班子成員一周休息一天，至少一月可以休息兩天；三是一般干部，在中心任務(wù)比較多的時(shí)候，就會(huì)組織進(jìn)入中心工作小組，休息時(shí)間就不確定了。若沒有中心工作就相對(duì)比較舒服，可以有休息時(shí)間。當(dāng)然，年輕干部可能會(huì)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的特別關(guān)注，在休息時(shí)間填表寫材料；四是窗口服務(wù)人員，這些窗口服務(wù)人員必須要按時(shí)上班下班，在提供窗口服務(wù)時(shí)可能會(huì)有監(jiān)控探頭全方位無死角監(jiān)控，好處是下班后就比較自由。這些窗口服務(wù)工作人員休息時(shí)間相對(duì)有保障。

以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有很強(qiáng)的季節(jié)性，有忙季和閑季之分，忙起來鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有干部都很忙，閑起來所有干部都可以休息。最近幾年，上級(jí)中心任務(wù)越來越多，監(jiān)管越來越嚴(yán)，檢查也越來越頻繁，且對(duì)屬地責(zé)任很強(qiáng)調(diào)，為防各種小概率事件，上級(jí)幾乎每天都去安排各種奇奇怪怪的安全隱患排查，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村一級(jí)“白+黑”，“5+2”的過熱狀態(tài)。

雖然是過熱狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部仍然是忙閑不均的。

定律之九：一把手定律（一把手決定治理風(fēng)格定律）

過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩個(gè)一把手，分別是黨政一把手，即黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。因?yàn)槭莾蓚€(gè)一把手，書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)關(guān)系往往不好處理。相對(duì)來講，鎮(zhèn)長(zhǎng)是法人代表，主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，有簽字權(quán)和各項(xiàng)工作安排權(quán)力，鎮(zhèn)長(zhǎng)不向書記匯報(bào)，書記就會(huì)大權(quán)旁落。強(qiáng)勢(shì)書記與強(qiáng)勢(shì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)就必然處不好關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作就很難開展。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再有兩個(gè)一把手的說法，而只有一個(gè)一把手，這個(gè)一把手就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三重一大”事務(wù)必須經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)或黨委擴(kuò)大會(huì)議民主決策，民主決策之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)才能在“三重一大”決策事項(xiàng)上簽字。鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機(jī)構(gòu)是黨委會(huì)或黨委擴(kuò)大會(huì)。黨委會(huì)當(dāng)然就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員參加的會(huì)。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子不是黨委委員，如非黨委委員的副鎮(zhèn)長(zhǎng)，人大主席副主席等，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)并非通過黨委政府人大聯(lián)席會(huì)議來進(jìn)行決策，而是通過黨委擴(kuò)大會(huì)將非黨委員的班子成員擴(kuò)進(jìn)黨委，再來決策。無論是黨委會(huì)還是黨委擴(kuò)大會(huì)，黨委書記都是召集人、主持人和最后決策人。

在只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一個(gè)一把手的情況下面，黨委書記個(gè)人風(fēng)格就會(huì)決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的整體風(fēng)格。強(qiáng)勢(shì)的黨委書記會(huì)讓整個(gè)班子作風(fēng)硬朗，弱勢(shì)的黨委書記則可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理各自為政。當(dāng)然也可能是強(qiáng)勢(shì)黨委書記讓其他班子成員尤其是鎮(zhèn)長(zhǎng)無所適從，弱勢(shì)的黨委書記則讓鎮(zhèn)長(zhǎng)充分發(fā)揮治理才能。

無論如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作牽涉方方面面，看似級(jí)別不高，卻是高度復(fù)雜的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記這個(gè)崗位既需要有高超領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，又特別能鍛煉人。凡是能當(dāng)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的人都堪當(dāng)大用。

定律之十：背鍋定律（屬地責(zé)任有道理定律）

背鍋定律與權(quán)責(zé)不匹配定律相關(guān)，又有差異。

背鍋定律是指，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)產(chǎn)生社會(huì)影響的事故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要受到上級(jí)處分，嚴(yán)重的甚至?xí)怀仿殻詰?yīng)付輿論。這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)背鍋定律。

背鍋定律是屬地責(zé)任的表現(xiàn)形式。屬地責(zé)任又是在信息不對(duì)稱情況下面，上級(jí)調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極性與主動(dòng)性的一種制度安排。正是通過責(zé)大權(quán)小的屬地責(zé)任，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在屬地范圍對(duì)所有可能出現(xiàn)的問題保持警惕，一旦出現(xiàn)問題要無條件積極應(yīng)對(duì)，而不能一推了之。

正是借屬地責(zé)任，縣級(jí)職能部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置工作，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行檢查評(píng)估，職能部門將部門工作變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，推卸責(zé)任，不負(fù)責(zé)任。出現(xiàn)小事故，部門處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)背鍋，出現(xiàn)大事故，就不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)要背鍋，而且縣職能部門甚至縣委主要領(lǐng)導(dǎo)也要受處分。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)背鍋，就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)發(fā)生的事故找到了當(dāng)然責(zé)任人，也就為社會(huì)輿論找到了出口，為平復(fù)社會(huì)輿論和回應(yīng)社會(huì)關(guān)切做了應(yīng)對(duì)。

以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)背鍋，一般會(huì)在公開處分之后進(jìn)行友好操作，安排一個(gè)差不多的崗位，不久復(fù)出，或政治受到損失，經(jīng)濟(jì)來彌補(bǔ)。當(dāng)前的情況有所不同，雖然所有人都知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能只是背鍋，上級(jí)在處分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，卻很可能同時(shí)讓紀(jì)委介入立案，新賬舊賬一起算。雖然可能這次出的事故鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只是背禍，查出過去的問題卻是不難的，這樣一來，背鍋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就真正前途毀于一旦了。

因此，可以理解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)出現(xiàn)任何意外事故的高度焦慮。現(xiàn)在的鍋是真不好背。

定律之十一：小概率事件防不住定律（形式主義屢禁不絕原因定律）

中國(guó)地域廣大，人口眾多，情況復(fù)雜，又處于快速變遷時(shí)期，在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)各種小概率惡性事件應(yīng)當(dāng)并不奇怪。且因?yàn)橹袊?guó)規(guī)模巨大，任何小概率事件在中國(guó)都可能頻繁發(fā)生，變得常見。

在小概率事件發(fā)生以后，往往很快就會(huì)被媒體報(bào)道，造成巨大社會(huì)影響。一旦同類小概率事件不只是發(fā)生了一次而是發(fā)生多次，國(guó)家相關(guān)部門就會(huì)受到巨大壓力，也一般會(huì)安排全國(guó)各地對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，以防類似事件再次發(fā)生。

以中國(guó)之大，發(fā)展之快，全國(guó)每天都會(huì)發(fā)生各種奇奇怪怪的小概率事件，各個(gè)部門也就都會(huì)安排地方進(jìn)行排查。有些排查已成常規(guī)動(dòng)作，比如每到節(jié)假日地方都要進(jìn)行安全生產(chǎn)排查。上級(jí)部門在安排各種排查時(shí)，為了防范隱患，一般都會(huì)嚴(yán)格要求，嚴(yán)厲督查。萬(wàn)一出現(xiàn)責(zé)任，上級(jí)部門就可以以履行屬地責(zé)任不力，落實(shí)上級(jí)督查不力，來對(duì)基層進(jìn)行查處，責(zé)任是地方的，發(fā)了排查通知的部門可以免責(zé)。

大量嚴(yán)格要求的防范小概率事件的排查工作，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不是一件兩件，而是天天都有。如此之多的防范小概率事件的排查，占用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量治理資源，而實(shí)際上發(fā)生小概率事件的可能性極低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此就用形式主義來應(yīng)付上級(jí)要求。形式主義也要做，且形式主義也會(huì)耗費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人財(cái)物力資源，結(jié)果就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以形式主義應(yīng)對(duì)小概率事件，并沒有降低全國(guó)小概率事件的發(fā)生率，卻讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)忙于應(yīng)付，而沒有時(shí)間和資源用于應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)厮媾R的各種真正的現(xiàn)實(shí)問題。

小概率事件是防不住的。全國(guó)發(fā)生惡性事件，上級(jí)部門必須要對(duì)惡性事件進(jìn)行認(rèn)真分析，要甄別出這類事件究竟是小概率的偶發(fā)事件，還是真正苗頭性的大概率事件。若是前者，動(dòng)輒要求全國(guó)進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，而實(shí)際上這個(gè)社會(huì)本身是有風(fēng)險(xiǎn)的，排查并不能防范風(fēng)險(xiǎn)，卻浪費(fèi)了基層真正應(yīng)付苗頭性事件以及當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)問題的資源，因此是得不償失的。非得要防小概率事件，也必定會(huì)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義應(yīng)對(duì)。

定律之十二：變通定律（治理對(duì)象不規(guī)范定律）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理對(duì)象是基層群眾，很多工作都必須要與群眾面對(duì)面打交道，很多細(xì)小、瑣碎和偶發(fā)的事情，都沒有預(yù)案以及制度規(guī)定，需要在面對(duì)時(shí)權(quán)宜性處理，這完全不同于簡(jiǎn)單的窗口服務(wù)，而需要真正實(shí)踐性智慧，具有應(yīng)變能力。

變通定律意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)中存在大量需要面對(duì)面應(yīng)對(duì)、一事一議解決、以問題解決為重點(diǎn)而非以規(guī)則執(zhí)行為重點(diǎn)的治理事務(wù)，這些治理事務(wù)的關(guān)鍵在于有具備高度能力的鄉(xiāng)村干部。也正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備能力，上級(jí)可以以屬地責(zé)任來要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各種上級(jí)安排任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)用各種可能力量來完成了很多貌似不可能的治理任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)用各種可能性力量的過程就是一個(gè)創(chuàng)造性地開展工作的過程，就是在現(xiàn)有資源組合基礎(chǔ)上達(dá)到超出現(xiàn)有資源條件的治理能力的過程，這個(gè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，結(jié)合面對(duì)問題，對(duì)現(xiàn)行規(guī)定與制度進(jìn)行變通，以達(dá)到治理能力最大化的效果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)變通規(guī)定，以及變通執(zhí)行上級(jí)任務(wù)，雖然可能達(dá)到了治理目標(biāo)，完成了上級(jí)任務(wù)，卻可能留下后遺癥，最大的后遺癥是基層治理不規(guī)范本身，從而造成有禁不止，有令不行，膽大妄為甚至違法亂紀(jì)。

為了防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的治理不規(guī)范，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)基層權(quán)力的規(guī)范，不僅要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成上級(jí)任務(wù)，而是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中做到程序規(guī)范、過程嚴(yán)格，上級(jí)強(qiáng)化了對(duì)過程本身的監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以變通空間大為減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力也就迅速下降。

如何在鄉(xiāng)鎮(zhèn)變通與規(guī)范之間找到平衡，而不是偏向一端，是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需要解決的問題。將需要面對(duì)具體問題進(jìn)行具體分析、需要因地制宜進(jìn)行權(quán)衡判斷以及需要有一定靈活性的基層治理，完全等同于科層治理甚至等同于窗口服務(wù)，就將大大地降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的能力。

實(shí)際上，即使在當(dāng)前上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程有嚴(yán)格規(guī)范的情況下面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中仍然存在大量對(duì)上級(jí)規(guī)則的變通和變通執(zhí)行。

定律之十三：手段目的化定律（無條件執(zhí)行定律）

隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)的是國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)，國(guó)家監(jiān)督下鄉(xiāng)，國(guó)家規(guī)范、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)，之前只要可以完成國(guó)家規(guī)定的任務(wù)，又沒有發(fā)生應(yīng)當(dāng)一票否決的大事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就有很高自由權(quán)，就可以有很大變通空間。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理必須按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、以制度規(guī)范、循規(guī)定程序來開展，且上級(jí)為了督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，而下達(dá)各種任務(wù)，這些任務(wù)都標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化了，以便于上級(jí)檢查、考核、排名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就不僅要完成各種上級(jí)規(guī)定的任務(wù)，達(dá)到治理目標(biāo)，而且還必須要辦事留痕，要在完成任務(wù)時(shí)滿足上級(jí)各種指標(biāo)要求。

上級(jí)任務(wù)很多，要求也很多。所有任務(wù)與要求的根本是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理可以更好地服務(wù)農(nóng)民和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不過，因?yàn)槿蝿?wù)很多，指標(biāo)很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來應(yīng)當(dāng)在完成上級(jí)任務(wù)前，結(jié)合本地實(shí)際對(duì)任務(wù)進(jìn)行研判，對(duì)完成任務(wù)的具體辦法進(jìn)行分析，現(xiàn)在的問題是，上級(jí)任務(wù)多，要求嚴(yán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有時(shí)間、精力和能力與上級(jí)就如何完成任務(wù)討價(jià)還價(jià)或協(xié)商，而只能無條件接受任務(wù)和按要求完成任務(wù)。在多中心任務(wù)及上級(jí)嚴(yán)格督查下面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上級(jí)下達(dá)各種指標(biāo)當(dāng)作目的，無論這些指標(biāo)對(duì)于本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理意味著什么，上級(jí)要求什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)就完成什么。上級(jí)下達(dá)指標(biāo)的目的本來是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，及達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有效的目標(biāo)，從而為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，結(jié)果卻變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)將指標(biāo)這個(gè)手段本身當(dāng)作目的了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動(dòng)大量資源來完成了指標(biāo)，卻沒有提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，甚至為當(dāng)?shù)匕l(fā)展留下隱患比如產(chǎn)生嚴(yán)重地方債務(wù)等等。

手段是服務(wù)目的的，過程要服務(wù)于結(jié)果，指標(biāo)要用于完成任務(wù)。現(xiàn)在的問題是，本來是服務(wù)于目的的手段卻正在變成目的本身。一旦手段目的化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就發(fā)生了異化。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的這種異化現(xiàn)象相當(dāng)普遍，亟待糾正。

定律之十四：達(dá)標(biāo)督察很重要定律（頂格管理不合理定律）

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中普遍存在所謂零容忍現(xiàn)象，尤其是一旦被媒體曝光，造成社會(huì)影響，無論事情大小，甚至無論事情本身是非曲直，都是“見光死”。因?yàn)橐患o關(guān)緊要的小事或一句掐頭去尾的錄音，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就可能受到嚴(yán)厲處分甚至前途盡毀。

之所以會(huì)零容忍，是因?yàn)楫?dāng)前治理體制中，傾向?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)（當(dāng)然不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實(shí)行頂格管理。頂格管理，就不能容許任何失誤，就要對(duì)小過失上崗上線進(jìn)行處分，就要用雷霆之力來掃蕩不規(guī)范，就要講政治，守規(guī)矩，有底線，就要照單全收，舉一反三，立行立改。

十八大以前，基層治理中存在著種種不規(guī)范問題，惡化了干群關(guān)系，破壞了黨政形象，損害了群眾利益。其中典型是屢禁不絕的吃喝風(fēng)，以及各種貪贓枉法行為。針對(duì)各種治理亂象，中央以“零容忍”態(tài)度，“老虎蒼蠅一起打”，很快就遏止了治理亂象，黨風(fēng)政風(fēng)民風(fēng)均為之一變。國(guó)家主要通過頂格管理以督查為手段，發(fā)現(xiàn)問題處理問題解決問題。

現(xiàn)在的問題是，上級(jí)過于嚴(yán)厲的督查也會(huì)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的不作為和不敢作為。基層治理中有很多模糊空間，灰色地帶，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)去探索性解決問題，探索就有可能出現(xiàn)失誤，對(duì)于失誤，不是一棍子打死，一票否決，而是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，就很重要。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中尤其害怕跨級(jí)督查。省市級(jí)督查組到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查工作，一個(gè)細(xì)節(jié)沒有做到位，被通報(bào)了，縣委縣政府為了表明態(tài)度，往往就對(duì)被通報(bào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行處分，甚至讓紀(jì)委立案查處，這樣一個(gè)小失誤就變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的滅頂之災(zāi)。何況基層情況復(fù)雜，總有一些無法預(yù)料到的小概率事件要發(fā)生，對(duì)這些無法預(yù)料卻發(fā)生了的小概率事件，處分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就沒有安全感，就不僅身累而且心累，這顯然不利于基層治理的長(zhǎng)期持續(xù)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理已經(jīng)規(guī)范的情況下面，當(dāng)前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的督察應(yīng)當(dāng)以達(dá)標(biāo)督察為主，而不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取頂格管理模式。允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的探索，甚至允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)錯(cuò)誤，只要不是主觀上惡意，就可以采取相對(duì)包容的態(tài)度，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有安全感，有積極性，以及有主體性地創(chuàng)造性開展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

定律之十五：治理資源有限定律（形式主義難免定律）

作為基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)際上既無執(zhí)法權(quán)、又無財(cái)政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)治理資源是十分有限的。相對(duì)于有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)則往往既不規(guī)則，又事務(wù)繁多，很多鄉(xiāng)村事務(wù)相當(dāng)棘手，必須要?jiǎng)?chuàng)造性地調(diào)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源才能擺平理順，也是因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往有十分靈活的機(jī)制，以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)緊急情況和上級(jí)中心任務(wù)。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所面對(duì)的問題不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)本身的復(fù)雜性，而且有越來越多上級(jí)中心任務(wù)及規(guī)范要求。幾乎所有上級(jí)布置下來的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都必須無條件完成，沒有討價(jià)還價(jià)余地。上級(jí)不僅下達(dá)任務(wù)，而且提出規(guī)范性要求，對(duì)完成任務(wù)的過程、手段進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只能通過內(nèi)部挖潛，充分調(diào)用所有可能治理資源來完成任務(wù)。

在治理資源有限而上級(jí)任務(wù)和要求幾乎無限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有能力達(dá)標(biāo)而上級(jí)對(duì)任何瑕疵零容忍的情況下面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就逐步只能從形式上滿足上級(jí)要求，且將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足上級(jí)要求，而真正需要解決的實(shí)際問題卻反而無力去面對(duì)，更不用說去解決了。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源有限而上級(jí)要求無限的情況下面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)出現(xiàn)形式主義是難免的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理空轉(zhuǎn)，真正回應(yīng)當(dāng)?shù)厝罕娦枰头?wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和主動(dòng)性都嚴(yán)重不足。

定律之十六：無事找事定律（管理變服務(wù)難定律）

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中要求變管理為服務(wù)，并為此在鄉(xiāng)村兩級(jí)推動(dòng)了很多改革，包括建立黨群服務(wù)中心，提供“最多跑一次”和“一次都不跑”的一站式服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)普遍建立了一站式辦事服務(wù)大廳，村一級(jí)則通過建立黨群服務(wù)中心為村民提供窗口服務(wù)。不僅如此，國(guó)家開始拿出越來越多財(cái)政經(jīng)費(fèi)為基層群眾購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，最典型的是購(gòu)買社工服務(wù)。國(guó)家試圖通過變管理為服務(wù)來提高群眾的滿意度、幸福感，做到基層長(zhǎng)治久安。

現(xiàn)在的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中很重要的一項(xiàng)是對(duì)付釘子戶和搭便車者，這也是管理的本質(zhì)。任何一個(gè)社會(huì)中都存在有差異的個(gè)體，或是由不同群眾組成的，其中一部分群眾對(duì)公共事業(yè)比較積極，另外一部分可能比較消極，還有極少數(shù)釘子戶可能會(huì)借公共事業(yè)來謀利。基層治理有效的關(guān)鍵是讓公共事業(yè)中的積極分子得到社會(huì)性激勵(lì)，讓試圖從公共事業(yè)中謀利的人付出聲譽(yù)或利益上的代價(jià)。正是這樣的代價(jià)防止了其他人模仿釘子戶變成釘子戶。正常群體中有極少數(shù)釘子戶，并不影響公共事業(yè)，治理有效仍然可能。如果釘子戶得到好處而不用付出任何代價(jià)，就會(huì)有越來越多人成為釘子戶或搭便車，公共事業(yè)就難以為繼，治理有效也就不再可能。

片面強(qiáng)調(diào)服務(wù)而放棄管理，最大的問題就是鼓勵(lì)了不勞而獲思想，鼓勵(lì)社會(huì)中的等靠要行為，積極分子就會(huì)袖手旁觀，釘子戶和搭便車者就會(huì)大行其道，結(jié)果就是無論國(guó)家投入多少財(cái)政資源來提供服務(wù)，都無法滿足對(duì)國(guó)家投入服務(wù)資源期待更高的群眾。管理變服務(wù)也就使之前本來沒有的事變成了事，也就出現(xiàn)了當(dāng)前鄉(xiāng)村基層中各種無事找事的麻煩來。

市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)，政府的歸政府。政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的事情大包大攬，既不可能做得好，又會(huì)造成資源的錯(cuò)配，因此是不妥當(dāng)?shù)摹?/span>

定律之十七：泛中心工作定律（所有工作都重要定律）

取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作有兩項(xiàng)：一是收糧派款，二是計(jì)劃生育，當(dāng)時(shí)稱為天下最難的兩項(xiàng)工作，因?yàn)橐皇且X，二是要命。取消農(nóng)業(yè)稅后，不再向農(nóng)民收錢，同時(shí)農(nóng)民生育觀念也轉(zhuǎn)變了，不愿多生，要錢要命的工作突然都沒有了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一度無所事事，學(xué)界乃至政策部門都以為可以取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府了。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)。大量國(guó)家資源下鄉(xiāng)的同時(shí)也就是國(guó)家權(quán)力的下鄉(xiāng)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家規(guī)范的下鄉(xiāng)，以及國(guó)家督查的下鄉(xiāng)。國(guó)家資源是通過各個(gè)職能部門下鄉(xiāng)的，國(guó)家各個(gè)職能部門的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、檢查隨之下鄉(xiāng)，幾乎所有國(guó)家職能部門都向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，布置任務(wù)，提出要求，輸出規(guī)范，進(jìn)行督查。任何一個(gè)職能部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的督查，都可以通過通報(bào)和排名，形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作事實(shí)上的一票否決。

上級(jí)職能部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一票否決，典型且具有示范意義的是精準(zhǔn)扶貧。國(guó)務(wù)院扶貧辦通過將扶貧任務(wù)、扶貧標(biāo)準(zhǔn)、扶貧規(guī)范、扶貧檢查相掛鉤，成功將扶貧變成有扶貧任務(wù)的地方政府的中心工作，而讓地方政府將大部分治理資源和注意力都用在扶貧這項(xiàng)中心工作上。

扶貧重要，環(huán)保也重要，國(guó)土資源也重要，糧食生產(chǎn)同樣重要，生產(chǎn)安全，社會(huì)穩(wěn)定，沒有一項(xiàng)不重要。因此，所有上級(jí)布置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作都重要，只要是上級(jí)布置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作都是中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作泛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有時(shí)間精力資源都用于應(yīng)付上級(jí)布置下來的各種中心工作，用于開會(huì)，用于應(yīng)付上級(jí)檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)真正事關(guān)群眾切身利益的各項(xiàng)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻無力回應(yīng)與面對(duì)。

定律之十八：留痕定律（免責(zé)定律）

強(qiáng)調(diào)基層治理現(xiàn)代化，首先就是基層治理的規(guī)范化，當(dāng)前上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的考核重點(diǎn)就是程序規(guī)范，檢查程序是否規(guī)范的重要辦法就是查看記錄。為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村級(jí)治理中，留痕就成為普遍情況。

留痕最完整的一次體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧中，對(duì)扶貧手冊(cè)扶貧資料的留痕。為了防止扶貧中走過場(chǎng)，不精準(zhǔn)，全國(guó)扶貧工作中都要求做完整精準(zhǔn)的臺(tái)賬，且臺(tái)賬所有信息必須精準(zhǔn)，不允許涂改，臺(tái)賬內(nèi)部邏輯關(guān)系必須自洽。結(jié)果，精準(zhǔn)扶貧中，扶貧工作隊(duì)和鄉(xiāng)村干部有幾年時(shí)間都用在留痕上了，打印復(fù)印資料每個(gè)村的花費(fèi)都是數(shù)萬(wàn)元。填表寫材料留痕成為全國(guó)扶貧干部共同的痛苦記憶。

在泛中心工作條件下面，上級(jí)各個(gè)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查，首先就是要查看臺(tái)賬，會(huì)議記錄，以及完成工作時(shí)的各種照片資料。缺一項(xiàng)扣一分。這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的留痕是迫于上級(jí)檢查壓力。

實(shí)際上，鄉(xiāng)村兩級(jí)本身也有留痕的動(dòng)力。原因是，在上級(jí)多中心工作壓力下面，鄉(xiāng)村兩級(jí)資源有限，很難將每項(xiàng)工作都真正有效開展，反過來倒存在有些工作可能不一定適合當(dāng)?shù)厍闆r，迫于上級(jí)要求，只能勞神費(fèi)力花費(fèi)資源去做。做不好沒有成效，責(zé)任誰(shuí)來付就是問題，這個(gè)時(shí)候，通過留痕來證明鄉(xiāng)村是嚴(yán)格按上級(jí)要求做工作的，工作沒有成效并非鄉(xiāng)村責(zé)任，這就可以起到免責(zé)的作用。

更為普遍的情況是，鄉(xiāng)村治理中存在著各種不確定性，隨時(shí)可能在某些方面發(fā)生意外事故。發(fā)生事故后，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)能夠提供之前上級(jí)要求進(jìn)行安全排查的留痕證據(jù)，就可以大大降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。反過來，若發(fā)生事故，紀(jì)委立案調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在之前工作中的任何一個(gè)瑕疵或任何一個(gè)程序的不到位未留痕，都會(huì)成為被查處的理由。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了免責(zé)，積極留痕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村一級(jí)憑空多了很多文字材料工作，鄉(xiāng)村干部成為“表哥表姐”也就正常了。

定律之十九：權(quán)力亢奮周期定律（過猶不及定律）

在上級(jí)多中心工作和強(qiáng)考核壓力下面，為了提高在全縣各項(xiàng)工作中排名位次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)集中幾乎所有資源來完成上級(jí)各項(xiàng)工作任務(wù)。書記鎮(zhèn)長(zhǎng)每天都像打仗一樣來調(diào)配全鎮(zhèn)資源，一項(xiàng)一項(xiàng)地完成上級(jí)工作任務(wù)，以讓每次排名都更加靠前，至少避免進(jìn)入黑榜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天調(diào)配資源全力應(yīng)對(duì)上級(jí)各項(xiàng)任務(wù)，表現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中高度亢奮的一面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制處于過熱狀態(tài)，“5+2”，“白+黑”正是這樣過熱體制的表現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)想方設(shè)法通過向上爭(zhēng)取項(xiàng)目和透支未來資源，以完成上級(jí)任務(wù)爭(zhēng)取更好排名。

過度亢奮就不可持續(xù)。且這樣為提高上級(jí)工作排名而亢奮的體制，重點(diǎn)在排名上面，也就是按上級(jí)指標(biāo)開展工作方面，而實(shí)際上上級(jí)任務(wù)與當(dāng)?shù)貙?shí)際可能并不契合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理僅僅成為完成上級(jí)指標(biāo)的手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理并未真正接觸群眾，也沒有解決當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)問題，而只是體制空轉(zhuǎn)，也就是所謂認(rèn)認(rèn)真真搞形式，扎扎實(shí)實(shí)走過場(chǎng)，虛事一堆，實(shí)事沒有。這樣的形式一多，就無法再激發(fā)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的熱情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中缺少晉升機(jī)會(huì)的“中堅(jiān)干部”首先變得消極，甚至直言批評(píng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)期亢奮所透支的人財(cái)物力也難以為繼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此就可能由亢奮轉(zhuǎn)向疲軟，沒有內(nèi)在動(dòng)力，又不得不應(yīng)付上級(jí)各項(xiàng)工作情緒就變得尤其負(fù)面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作疲軟，各項(xiàng)工作排名靠后進(jìn)入黑榜，上級(jí)點(diǎn)名批評(píng)。恰好發(fā)生了一件小概率事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)被處分，甚至撤換，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作成為全縣有名后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有干部都失去提拔重用機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要進(jìn)行整頓。一個(gè)打了雞血的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記再來動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)入亢奮周期。

定律之二十：晉升可預(yù)期定律（縣委書記提拔干部自由裁員空間受限定律）

縣委書記掌握著全縣干部晉升的權(quán)力，一名優(yōu)秀的縣委書記應(yīng)當(dāng)知人善任，將最愿意擔(dān)責(zé)且最有能力的干部提拔重用到關(guān)鍵崗位上去。“路線決定以后，干部就是決定性因素”。選拔優(yōu)秀干部并安排到重要崗位，是縣委書記履職的重要方面。

縣委書記可以從各個(gè)方面了解全縣干部，包括工作業(yè)績(jī)，應(yīng)對(duì)急難險(xiǎn)重任務(wù)的擔(dān)當(dāng)與能力，為人處事。既可以通過當(dāng)面接觸又可以通過其他渠道來了解干部情況。縣一級(jí)科級(jí)干部加起來也就百十號(hào)人，正科級(jí)干部就更少了，縣城范圍副科級(jí)以上干部可以說是一個(gè)熟人社會(huì)。縣委書記也是這個(gè)熟人社會(huì)中的一員，雖然縣委書記可能剛來時(shí)間不久，因?yàn)榭h委書記是全縣一把手，掌握大局，各方面信息全部匯總到這里，縣委書記是很容易對(duì)全縣干部情況有深入了解，從而是可以做到知人善任的。

不過，在當(dāng)前多中心任務(wù)的模式下面的，及在當(dāng)前各個(gè)職能部門都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行考核的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作排名情況本身就成為縣委書記決定提拔重用干部的重要前提。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作都排在全縣前列，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中縣委書記卻沒有提拔重用，這幾乎是不可能的。縣委書記十分欣賞的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)多次進(jìn)入全縣黑榜，縣委書記也不便于再提拔重用了。

在縣鄉(xiāng)體制中，最重要的激勵(lì)是晉升，到了換屆時(shí)間，每一個(gè)副科以上干部是否應(yīng)當(dāng)提拔重用以及提拔重用到什么程度才算合適，全縣干部都有一桿秤。雖然縣委書記可以因?yàn)橹松迫位蛉稳宋ㄓH將本來不應(yīng)當(dāng)提拔的人提拔了，這個(gè)縣委書記卻很可能在全縣付出公信力喪失的代價(jià)。

定律之二十一：重用也重要定律（職務(wù)細(xì)分激勵(lì)與每次晉升機(jī)會(huì)都不能錯(cuò)過定律）

大學(xué)畢業(yè)考上公務(wù)員，試用一年正式入職，順利的話三年就可以晉升為副科級(jí)，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，一般就進(jìn)入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。這樣來看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作起點(diǎn)并不算低，大學(xué)畢業(yè)二十多歲就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)了。

不過，從進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子開始，要晉升到正科級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，十分不容易，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都在未到晉升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記之前，就已超過了繼續(xù)晉升的年齡限制。

作為最為重要的激勵(lì)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升可以分為提拔和重用。提拔就是由較低職務(wù)提到較高職務(wù)，重用則是雖然職級(jí)相同重要性卻有差別。為了激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升中設(shè)定了很多細(xì)分的職級(jí)，且?guī)缀趺看梧l(xiāng)鎮(zhèn)換屆，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有機(jī)會(huì)被提拔重用。每次晉升機(jī)會(huì)都把握住的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就可能晉升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記上去。

從提拔來講，一般副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，兼黨委委員的副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記，人大主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，每一級(jí)都可以說是提拔。職務(wù)相同，由比較不重要的二三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是重用。在同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同一職級(jí)，由排位靠后的職位到排位靠前也是重用，比如由不兼黨委委員的副鎮(zhèn)長(zhǎng)到兼任黨委委員，由人大副主席到副鎮(zhèn)長(zhǎng)，都可以算作重用。

只有通過重用，排到同一職級(jí)干部前列，下次換屆或?qū)弥懈刹空{(diào)整，才有機(jī)會(huì)提拔。正是通過不斷的小步快跑，一步都不錯(cuò)過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有可能在超過晉升年齡之前提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記位置上。一旦能當(dāng)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，將來就有可能提拔為縣領(lǐng)導(dǎo)，至少會(huì)在縣重要局安排局長(zhǎng)職位。這樣就有了一個(gè)相當(dāng)完美的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部結(jié)局。

一個(gè)很年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)入小步快跑的晉升（提拔重用）序列，就必須要把握住每次機(jī)會(huì)，一次都不能錯(cuò)過，錯(cuò)過一次，后面次次錯(cuò)過，一生也就無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升既要靠個(gè)人努力與能力，又要靠個(gè)人運(yùn)氣。當(dāng)前上級(jí)督查比較多，一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管工作出了紕漏，上級(jí)處分，就會(huì)失去評(píng)優(yōu)晉升機(jī)會(huì)（比如一年內(nèi)不得提拔重用），雖然看起來處分對(duì)個(gè)人影響不大，以及當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部幾乎人人都被處分過，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部十分忌憚被處分，因?yàn)樘幏挚赡苡绊懻吻巴荆淮蔚挠绊憶Q定他們一生啊。

定律之二十二：壓實(shí)責(zé)任變成推卸責(zé)任定律

在防小概率事件、任何小概率事件都要追究責(zé)任的背景下面，因?yàn)閷俚毓芾恚l(xiāng)鎮(zhèn)就不得不因?yàn)榘l(fā)生小概率事件而背鍋受處分。當(dāng)這個(gè)小概率事件的影響比較小時(shí)，處理可能就不是很嚴(yán)厲，僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)被處分。若小概率事件足夠惡性，且社會(huì)影響大，上級(jí)相關(guān)職能部門甚至縣委主要領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)受到處分。更嚴(yán)重的是紀(jì)委立案查處，結(jié)果，不僅在小概率事件防范中有失職，而且紀(jì)委發(fā)現(xiàn)了縣主要領(lǐng)導(dǎo)的其他問題，一并移送司法，這下麻煩就大了。

客觀地講，小概率事件是防不住的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源有限的情況下面，用一萬(wàn)倍資源去防萬(wàn)分之一，這是不可能的。因?yàn)樾「怕适录嗔耍啦粍俜馈２贿^，發(fā)生小概率事件造成惡劣社會(huì)影響，就要追究責(zé)任，總要有人背禍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)以及主要領(lǐng)導(dǎo)受處分很正常。

現(xiàn)在的問題是，如果之前上級(jí)職能部門曾發(fā)通知要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)排查隱患，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又恰恰發(fā)生了類似事故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在之前是否進(jìn)行過排查，就會(huì)對(duì)處分輕重產(chǎn)生影響。上級(jí)下發(fā)通知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未予理會(huì)，出現(xiàn)問題必然罪加三等。上級(jí)未發(fā)通知，上級(jí)就有責(zé)任。

在實(shí)踐中，上級(jí)就必然傾向不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)各種整改、排查通知，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓實(shí)責(zé)任，排除隱患，避免造成事故。各個(gè)職能部門都發(fā)通知，都要求整改，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天都要收到上級(jí)幾十份文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源有限，也就只能從形式上應(yīng)付，形式主義由此產(chǎn)生。

上級(jí)職能部門通過向下要求整改，壓實(shí)責(zé)任，在大多數(shù)時(shí)候只是為了萬(wàn)一發(fā)生事故時(shí)推卸責(zé)任。實(shí)踐上，小概率事件是防不住的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對(duì)上級(jí)海量壓實(shí)責(zé)任的整改排查要求，也就很無奈。

上級(jí)部門要承擔(dān)的責(zé)任是對(duì)各種可能事故本身進(jìn)行分析研判，真正小概率事件，就是防不住的，只能在發(fā)生之后正常應(yīng)對(duì)。對(duì)于一些具有苗頭性的事件則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行防范。中國(guó)很大，每天都會(huì)發(fā)生各種各樣的事故，對(duì)這些事故本身進(jìn)行分析研判，哪些是小概率事件，哪些是苗頭性事件，然后著力讓基層防范苗頭性事件，才是正確的壓實(shí)責(zé)任而非推卸責(zé)任。

定律之二十三：好高騖遠(yuǎn)定律

幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都希望在自己任期內(nèi)做出偉大政績(jī)，既為人民服務(wù)，也為晉升服務(wù)。為了做出政績(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一般會(huì)最大限制動(dòng)員人財(cái)物資源，包括透支未來資源。做出政績(jī)的辦法有兩個(gè)，第一個(gè)是在當(dāng)前上級(jí)考核壓力巨大的情況下，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要資源用于完成上級(jí)任務(wù)，獲得上級(jí)好的排名，各項(xiàng)工作都在全縣居于前列；第二個(gè)是集中資源打造亮點(diǎn)，尤其是與精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等帶有很強(qiáng)政治性的中心工作結(jié)合起來，做出耀眼的示范。

不過，從實(shí)踐中看，這個(gè)世界實(shí)際上是不可能無緣無故產(chǎn)生奇跡的。每一項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作創(chuàng)造出來的經(jīng)驗(yàn)做出來的政績(jī)，往往都造成了大量遺留問題。結(jié)果，幾乎所有鄉(xiāng)村干部主要難點(diǎn)工作就是化解之前做好事創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)所形成遺留問題。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中最難的事情就是化解之前做好事所形成遺留問題，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有一半以上的資源要用于處理各種“好心辦的壞事”。

超越歷史發(fā)展階段，不顧現(xiàn)實(shí)條件，拍腦袋決策，就必然會(huì)拍屁股走人。這樣的好事做得越多，將來的基層治理就越難。

定律之二十四：項(xiàng)目化工程化思維不適合基層治理實(shí)踐定律

基層治理包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理往往不只是要建設(shè)一項(xiàng)工程，完成一個(gè)任務(wù)，而更多是通過建設(shè)工程和完成任務(wù)來動(dòng)員群眾、組織群眾，因此，與其說鄉(xiāng)村治理是工程性的，不如說鄉(xiāng)村治理是政治性的。只有通過工程和項(xiàng)目建設(shè)動(dòng)員群眾參與，將群眾組織起來，讓群眾自己熱愛自己的生活，自我教育、自我管理、自我服務(wù)，這樣的鄉(xiāng)村治理才能算達(dá)到目標(biāo)了。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，因?yàn)閲?guó)家資源通過項(xiàng)目下鄉(xiāng)的形式進(jìn)來，項(xiàng)目往往是獨(dú)立于群眾生活甚至是獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的，項(xiàng)目構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和群眾生活的背景或基礎(chǔ)，沒有變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和群眾生活的內(nèi)在部分。在項(xiàng)目落地過程中，項(xiàng)目化思維和工程化思維成為慣例，由國(guó)家為農(nóng)民提供服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助，農(nóng)民群眾什么都不用做，等靠要就行，滿意高興就行。這樣一來，群眾就成為了客體，就必然會(huì)形成不勞而獲的依賴思想，而不是自己動(dòng)手去建設(shè)自己的美好生活。依靠國(guó)家的美好生活顯然是不可能持續(xù)的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的核心是政治性的，是動(dòng)員性的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理必須要真正接觸群眾，將群眾中的積極分子發(fā)動(dòng)起來，產(chǎn)生社會(huì)激勵(lì)，約束釘子戶，最終將農(nóng)民群眾組織起來，讓農(nóng)民群眾變成建設(shè)自己美好生活的主體。只有當(dāng)農(nóng)民群眾組織起來，成為了主體，各種自上而下的項(xiàng)目才能最有效地發(fā)揮作用，鄉(xiāng)村治理也才能真正有效。

項(xiàng)目化思維的問題在于只關(guān)心項(xiàng)目，而忽視了通過項(xiàng)目來動(dòng)員群眾和組織群眾的過程。只有將群眾組織起來，鄉(xiāng)村治理才有效。

定律之二十五：好鞍配好馬定律（單項(xiàng)改革難成功定律）

一般來講，買一幅好鞍，努努力是可能的。不過，買了好鞍，就應(yīng)當(dāng)配好馬，好馬比好鞍可能就貴多了。有了好鞍好馬，一般的騎馬人也似乎不合適，而應(yīng)當(dāng)對(duì)騎馬人進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)以配得上好鞍好馬。這樣一來，看起來只是努力買了一幅好鞍，最終要形成配套，花費(fèi)就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是買鞍的錢，而是整個(gè)系統(tǒng)的改進(jìn)。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在著各種單項(xiàng)推進(jìn)的思維，忽視了農(nóng)民生活的整體性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的有機(jī)性。只有當(dāng)我們有能力對(duì)現(xiàn)存復(fù)雜性有了深刻認(rèn)識(shí)，我們才可以一步一步進(jìn)行改變。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，存在太多拍腦袋決策，結(jié)果好心可能辦了壞事。這些表現(xiàn)在工程上，又表現(xiàn)在服務(wù)中。比如，給農(nóng)民建抽水廁所，就必須要建生活污水管網(wǎng)，生活污水管網(wǎng)的建設(shè)費(fèi)用十倍百倍于建沖水廁所。再比如為節(jié)約耕地而不允許農(nóng)民土葬，結(jié)果是土地可能節(jié)約了，農(nóng)民的生命倫理也要發(fā)生改變。再比如非得要農(nóng)民種雙季稻，農(nóng)民不種，村干部就想方設(shè)法進(jìn)行幫種、補(bǔ)貼，結(jié)果造成了嚴(yán)重的村級(jí)負(fù)債等等。再如，為了減少村干部職權(quán)，將兩個(gè)行政村合并為一個(gè)村，這樣看起來村干部職數(shù)減少了，村干部報(bào)酬支出也減少了，結(jié)果是兩個(gè)村合并造成各種矛盾，很多年都難以化解，且因?yàn)樾姓逡?guī)模過大，超出了熟人社會(huì)，村干部管理不過來，農(nóng)民辦事也不方便，就只好再?gòu)?qiáng)化村民小組的功能。

這個(gè)定律說明，傳統(tǒng)是有力量的，改革不能太隨意，更不能太任性。創(chuàng)新不能變成開玩笑，任性就會(huì)付出代價(jià)。