黨的十九大報告中明確提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，是黨中央在新時期對我國農業(yè)農村發(fā)展的總體綱領。從全球范圍看，發(fā)達國家和地區(qū)大都經歷過因城鄉(xiāng)差距引起鄉(xiāng)村衰落而進行的鄉(xiāng)村振興，積累了一系列各具特色的發(fā)展路徑和模式。德國的鄉(xiāng)村更新經歷了漫長的過程，目前已形成了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局，且不同地域鄉(xiāng)村各具風情。以對德國鄉(xiāng)村建設最具典型代表性的巴伐利亞州鄉(xiāng)村建設的考察調研為基礎，結合相關文獻研究，筆者系統(tǒng)梳理了德國鄉(xiāng)村整治的經驗策略，以期對我國實施鄉(xiāng)村振興有所啟發(fā)。

以城鄉(xiāng)等值化為理念的鄉(xiāng)村建設思路。1965年，基于《聯邦德國空間規(guī)劃》，巴伐利亞州制定了《城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》，將“城鄉(xiāng)等值化”確定為區(qū)域空間發(fā)展和國土規(guī)劃的戰(zhàn)略目標，其宗旨是通過土地整理、產業(yè)升級等方式，保證土地資源的合理利用，使城鄉(xiāng)居民具有同等的生活、工作及交通條件，實現農村與城市生活的等值化。主要措施包括：在規(guī)劃和行政體制方面推行平行管理制度，鄉(xiāng)村與城市規(guī)劃建設管理各成體系，職權相互獨立；制定鄉(xiāng)村土地、稅收等優(yōu)惠政策，引導鼓勵企業(yè)、高校、科研機構和個人到鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，增加鄉(xiāng)村就業(yè)機會；著力提升農村地區(qū)公共服務和基礎設施水平，加強生態(tài)環(huán)境保護、建設優(yōu)美宜居生活空間，創(chuàng)造與城市等值化的鄉(xiāng)村生活和就業(yè)條件。

以綜合化開發(fā)為策略的鄉(xiāng)村發(fā)展方式。20世紀60年代初以來，德國的鄉(xiāng)村建設更加注重對文化價值的挖掘和功能改善。隨著高速公路和通勤鐵路系統(tǒng)的完善、就業(yè)機會增加，距離大城市100-200公里、具有通勤條件、風景秀麗和環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村地區(qū)成為郊區(qū)化的首選之地。同時，德國的農地整治已經從單一的農業(yè)生產功能轉變?yōu)檗r村多功能開發(fā)，強調通過土地整理改善生態(tài)和景觀環(huán)境，減少對動植物生存環(huán)境的不利影響。

以財政支持和居住地征稅的財政保障制度。近年來，歐盟制定了一系列與鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展有關的各種農業(yè)發(fā)展和區(qū)域整合政策，并根據各個區(qū)域的不同需要，提供有針對性的資金和技術支持。在農村公共基礎設施建設和維護上，歐盟、國家和州各級政府都有相應財政資金保障德國城鄉(xiāng)人口能夠雙向流動，在土地交易和居住制度上城鄉(xiāng)沒有區(qū)別，鄉(xiāng)村地區(qū)90%為非農業(yè)人口，促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時，個人收入所得稅由居住地征收和使用的制度，調動了整體居民對鄉(xiāng)村建設的積極性，提升了鄉(xiāng)村的自身建設與發(fā)展能力。

以公眾參與激發(fā)鄉(xiāng)村內生動力的建設模式。德國的鄉(xiāng)村規(guī)劃與管理十分強調地方自身需求的優(yōu)先性，保護居民利益和平衡各種相關利益是德國鄉(xiāng)村規(guī)劃的突出特點。規(guī)劃過程是“自下而上”的公眾參與，而不是“自上而下”的靠政府和規(guī)劃師主導。鄉(xiāng)村規(guī)劃師的主要任務是組織、協調、引導村民各抒己見，通過協商達成公眾一致滿意的成果。公民全過程參與，深刻理解村莊建設的目標并提出自己的建議和利益要求，積極全方位參與村莊建設，鄉(xiāng)村社會生活條件得到全面改善，宜居宜業(yè)、凝聚力不斷增強。

以土地利用為核心的鄉(xiāng)村更新規(guī)劃模式。德國鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心是土地利用問題，其核心法規(guī)是《建設法典》和《田地重劃法》。其中，《建設法典》的任務是對規(guī)劃范圍內建設用地和農業(yè)用地上各種建設活動進行約束，并保障由規(guī)劃引起的建設用地產權關系得到相應調整；而《田地重劃法》是在相關農業(yè)用地上按照規(guī)劃要求，對產權關系進行必要調整。同時，在外圍地區(qū)的建設活動和土地重劃，必須要與《自然保護法》制定的景觀規(guī)劃目標相結合。考慮到郊區(qū)化的趨勢不可避免，目前在德國各個區(qū)域的空間結構發(fā)展目標中均強調“分散的集中”。

以鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)為根本的可持續(xù)發(fā)展策略。德國鄉(xiāng)村建設成效顯著，也得益于有較高綜合素質的農民群體。德國農民占全國人口的2%左右，數量少、素質高特征明顯。據統(tǒng)計，2015年德國農民受過農業(yè)高等教育的約占10%，受過職業(yè)進修教育的約占59%；具有中等職業(yè)教育學歷的約占31%。在所有農民中，持有《專業(yè)資格證書》《農民師傅證書》的比例達到22%。持有這兩種“證書”的農民，方能取得經營管理農場及招收學徒的資格。德國的《職業(yè)教育法》規(guī)定：“就業(yè)者必須先接受正規(guī)的職業(yè)教育”德國的職業(yè)教育經費由企業(yè)與政府共擔，對培訓者免費。

德國的鄉(xiāng)村更新建設取得了顯著成效，城鄉(xiāng)之間沒有明顯邊界，成為世界上城鄉(xiāng)融合程度較高的國家。總結德國成熟經驗，為破解我國鄉(xiāng)村建設中的發(fā)展瓶頸，減少盲區(qū)、少走彎路，促進我國鄉(xiāng)村振興科學有序提供了有效借鑒。

一、構建城鄉(xiāng)融合互補的發(fā)展模式。要牢固樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展理念，重塑平等的城鄉(xiāng)關系；落實優(yōu)先發(fā)展要求，吸引資源要素向農村地區(qū)轉移，為產業(yè)向中小城鎮(zhèn)和農村地區(qū)集聚創(chuàng)造條件。

二、建立城鄉(xiāng)居住人口雙向流動管理制度和鄉(xiāng)村建設支持政策。必須加大財政投入力度，加快補齊基礎設施和公共服務短板；要在農村集體建設用地、宅基地、戶籍管理等方面加強制度創(chuàng)新，盤活閑置土地資源，有序推動城鄉(xiāng)人口雙向流動；嘗試在有條件的地區(qū)建立按居住地交納個人所得稅試點，增強居民的歸屬感和責任感，提升鄉(xiāng)村自身發(fā)展建設能力。

三、因地制宜，充分挖掘鄉(xiāng)村價值，實現鄉(xiāng)村特色化多功能發(fā)展。抓住不同地域鄉(xiāng)村資源特色，進行不同層次的鄉(xiāng)村生態(tài)、康養(yǎng)、教育、休閑價值的挖掘，精準制定特色鮮明的綜合化解決方案和特色田園鄉(xiāng)村規(guī)劃設計方案，避免千村一面，保持鄉(xiāng)村魅力。

四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃方法和嚴格的鄉(xiāng)村土地管理制度。當前，我國正在積極倡導和推動“多規(guī)合一”，還需要盡快通過部門職能調整理順關系，摸清土地資源底數、順利推進“多規(guī)合一”實施，構建良好的城鄉(xiāng)空間關系；更加嚴格地實施非建設用地管控制度和農地的保護補償制度，促進鄉(xiāng)村建設更加科學規(guī)范。

五、保持歷史耐心、公眾廣泛參與、平衡好各方利益。充分發(fā)揮村民智慧、體現村民意愿，讓村民充分參與規(guī)劃的編制和實施過程中；尊重鄉(xiāng)村建設規(guī)律，根據各地鄉(xiāng)村實際，堅持示范引領、有序推進，建設經得起歷史考驗的鄉(xiāng)村精品；要強化鄉(xiāng)村規(guī)劃的審批與管理制度，建立駐村規(guī)劃師長期服務和跟蹤負責制度，提高規(guī)劃約束力和實施效果，以規(guī)劃目標協調各方利益。

六、堅持以人為中心，注重鄉(xiāng)村社會的全面建設。大力加強新型職業(yè)農民和經營主體培育，重視村民綜合素質教育，增強村民對鄉(xiāng)村價值的全面認知，提升參與美好家園建設的能力與水平；要加強農村社會基層組織建設、文化建設和社會服務能力建設，完善社會保障條件；更好發(fā)揮農民合作在鄉(xiāng)村振興中的積極作用，實現小農戶與大市場的有效銜接。

來源：農民日報     作者：張秋玲 （農業(yè)農村部規(guī)劃設計研究院研究員）

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