在邁入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的前15年，鄉(xiāng)村發(fā)展能否跟得上國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程至關(guān)重要。在這個(gè)階段，城鄉(xiāng)關(guān)系將發(fā)生更加深刻的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村的功能作用、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)、村莊布局等將發(fā)生更加深刻的調(diào)整。保障這種轉(zhuǎn)型和調(diào)整順利進(jìn)行，需要對(duì)未來(lái)15年的鄉(xiāng)村振興路徑進(jìn)行勾勒，以提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的效率。需要順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的結(jié)構(gòu)性、趨勢(shì)性變化，充分發(fā)揮工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展產(chǎn)生的輻射作用，充分利用社會(huì)主要矛盾變化為彰顯農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多元價(jià)值帶來(lái)的歷史機(jī)遇，充分遵循城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，以瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)需求為基礎(chǔ)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)提檔升級(jí)、發(fā)展鄉(xiāng)村“三新”經(jīng)濟(jì)和提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)為抓手，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

圍繞城鄉(xiāng)居民新需求 釋放農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多元價(jià)值

瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)居民對(duì)休閑觀光、鄉(xiāng)土文化、生態(tài)環(huán)境等的新需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，以新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能、釋放鄉(xiāng)村的多元價(jià)值。

促進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這是人多地少?lài)?guó)家延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)就業(yè)增收密度的重要出路，也是滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民新需求、拓展農(nóng)業(yè)新功能的重要途徑。一方面，應(yīng)注重促進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的融合發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)應(yīng)盡量布局在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)，把加工增值留在當(dāng)?shù)亍?duì)直接服務(wù)種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)保鮮冷鏈、產(chǎn)地低溫直銷(xiāo)配送等產(chǎn)業(yè)，應(yīng)布局在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地周邊。對(duì)具有較大規(guī)模要求的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，應(yīng)布局在縣城或有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一方面，應(yīng)注重促進(jìn)農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)價(jià)值創(chuàng)造和就業(yè)吸納能力。積極發(fā)展觀光采摘、農(nóng)耕文化體驗(yàn)、垂釣、市民菜園等建立在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上的新型服務(wù)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)區(qū)變景區(qū)、產(chǎn)品變禮品、農(nóng)房變客房，使農(nóng)民的剩余勞動(dòng)時(shí)間得到充分利用。無(wú)論是與第二產(chǎn)業(yè)融合，還是與第三產(chǎn)業(yè)融合，抑或三次產(chǎn)業(yè)融合，出發(fā)點(diǎn)是使農(nóng)民有機(jī)會(huì)獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，立足點(diǎn)是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)拓展其價(jià)值鏈，保障農(nóng)民獲益是融合發(fā)展的根本，建立契約型或產(chǎn)權(quán)型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是融合發(fā)展的關(guān)鍵。

促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑、居住和創(chuàng)業(yè)功能的釋放。從促進(jìn)休閑功能的釋放來(lái)看，應(yīng)鼓勵(lì)有條件的地區(qū)利用良好生態(tài)、傳統(tǒng)習(xí)俗、民族風(fēng)情等特色資源，發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿美食、戶(hù)外探險(xiǎn)等新產(chǎn)業(yè)。從促進(jìn)居住功能的釋放來(lái)看，應(yīng)鼓勵(lì)城市周邊鄉(xiāng)村利用集體土地建設(shè)面向在城市就業(yè)的年輕人的租賃住房，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境良好、交通便利的鄉(xiāng)村利用閑置農(nóng)房或宅基地發(fā)展面向城市老齡人口的健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。從促進(jìn)創(chuàng)業(yè)功能的釋放來(lái)看，應(yīng)依托鄉(xiāng)村低密度、低成本優(yōu)勢(shì)，有選擇地承接城市無(wú)污染生產(chǎn)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，借助鄉(xiāng)村田園生態(tài)、恬靜宜人的環(huán)境吸引城市創(chuàng)新、創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)等人才進(jìn)駐發(fā)展科技、文化等服務(wù)業(yè)。釋放休閑、居住、創(chuàng)業(yè)等新功能，對(duì)經(jīng)營(yíng)理念、市場(chǎng)渠道、資金投入等有較高要求，有必要引入外來(lái)資本和經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，但要處理好與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益關(guān)系。應(yīng)通過(guò)資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股東等方式，保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、文化等資源的占有權(quán)和收益權(quán)。

促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。應(yīng)利用市場(chǎng)和政府兩只手，打通鄉(xiāng)村綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的通道。一方面，應(yīng)充分利用生態(tài)資源發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。扶持發(fā)展兼有觀賞價(jià)值與產(chǎn)品產(chǎn)出的油菜、向日葵、蓮藕等產(chǎn)品生產(chǎn)，以花為媒舉辦旅游節(jié)事、促進(jìn)農(nóng)旅融合。支持有條件的地區(qū)發(fā)展森林康養(yǎng)、郊野公園等生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。加大對(duì)生態(tài)良好地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的宣傳力度，提高這些地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)溢價(jià)。另一方面，應(yīng)加大對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)效應(yīng)的補(bǔ)償力度。自上而下加大對(duì)各地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的縱向補(bǔ)償，鞏固和拓展退耕還林、退牧還草、退耕還濕、退養(yǎng)還灘成果，逐步提高森林生態(tài)效應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)水田實(shí)行濕地生態(tài)效應(yīng)補(bǔ)償，遏制水田面積下滑勢(shì)頭。探索建立受益地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)的橫向補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)共同體建設(shè)。

為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)能 構(gòu)建“人、地、錢(qián)”政策保障體系

促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在于針對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰退的主要因素，注入對(duì)沖和反制力量。為此，需要徹底打破城鄉(xiāng)二元體制壁壘、疏通城鄉(xiāng)大循環(huán)的堵點(diǎn)，促進(jìn)以“人、地、錢(qián)”為核心的資源要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)、平等交換和均衡配置。

建立優(yōu)化鄉(xiāng)村人力資本、鼓勵(lì)各類(lèi)人才入鄉(xiāng)留鄉(xiāng)的政策體系。應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展“帶頭人”隊(duì)伍培養(yǎng)，從各領(lǐng)域遴選鄉(xiāng)村發(fā)展需要的人才，在鄉(xiāng)村實(shí)際工作中挖掘本地人才。完善農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)制度，逐步建立起職業(yè)農(nóng)民認(rèn)證體系。吸引外出農(nóng)民工、大學(xué)生等返鄉(xiāng)、入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持各地因地制宜建設(shè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)業(yè)創(chuàng)客空間、農(nóng)村電商孵化園等各類(lèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，為創(chuàng)業(yè)者提供綜合配套服務(wù)。鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)人才為農(nóng)服務(wù)，完善專(zhuān)業(yè)人才職稱(chēng)評(píng)定制度，將農(nóng)村基層工作成績(jī)作為城市科技工作者、教師、醫(yī)生職稱(chēng)評(píng)定的加分項(xiàng)，讓到農(nóng)村基層工作的專(zhuān)業(yè)人才獲得更多的職稱(chēng)晉升機(jī)會(huì)。

建立與人口和資本流動(dòng)相適應(yīng)的土地資源配置政策體系。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上有效盤(pán)活土地資源是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。應(yīng)順應(yīng)人口和資本在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)趨勢(shì)，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以擴(kuò)大土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)非本集體成員的開(kāi)放性為核心，以空間功能布局優(yōu)化和土地整合效率提升為方向，為鄉(xiāng)村振興提供土地資源保障。在承包地方面，應(yīng)完善“三權(quán)分置”辦法，按照“促進(jìn)利用、防止撂荒”的原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)集體內(nèi)部成員之間為消除土地細(xì)碎化而開(kāi)展土地承包權(quán)互換或經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)離農(nóng)成員將剩余承包期內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)主體，注重對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)、調(diào)動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期投資的積極性。在宅基地方面，應(yīng)針對(duì)外遷的集體成員缺乏順暢的退出通道、外來(lái)的非本集體成員缺乏順暢的進(jìn)入通道等突出矛盾，按照“三權(quán)分置、差別賦權(quán)，立足存量、先房后地，保障居住、拒絕投機(jī)”的思路深化改革，在落實(shí)集體所有權(quán)、保障成員使用權(quán)的基礎(chǔ)上，著力放活宅基地的流轉(zhuǎn)使用權(quán)，著力提高存量農(nóng)房和宅基地的利用率、優(yōu)先擴(kuò)大現(xiàn)有農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的空間，在滿(mǎn)足非本集體成員居住需求的同時(shí)，防止資本圈地和游資炒作。在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面，應(yīng)拓展入市范圍，在做好村莊建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，把村莊廢棄土地、閑置農(nóng)村學(xué)校等公益性建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后允許其入市。在土地利用規(guī)劃和管理制度方面，應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位開(kāi)展全域土地綜合整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，將農(nóng)村建設(shè)用地存量整理和增減掛鉤節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于支持農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)休閑、觀光、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)分散布局的實(shí)際需要，探索點(diǎn)狀供地、混合用地等新機(jī)制。

建立體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則的資金保障政策體系。合理劃分政府和市場(chǎng)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的邊界，該由政府承擔(dān)的，應(yīng)通過(guò)調(diào)整公共資源分配結(jié)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度，該由市場(chǎng)承擔(dān)的，應(yīng)調(diào)動(dòng)農(nóng)民和其他市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入積極性。應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政資金投入的先導(dǎo)作用，嚴(yán)格落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》對(duì)農(nóng)業(yè)投入的要求和《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》對(duì)提高農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣投入的規(guī)定，將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)投入水平的均衡化、城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)一體化作為對(duì)各級(jí)政府的考核指標(biāo)，落實(shí)提高土地出讓收入用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展比例的規(guī)定，將新增耕地指標(biāo)和建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易收益全部劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)，支持省級(jí)政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債。強(qiáng)化金融資源回流農(nóng)村的激勵(lì)約束機(jī)制，落實(shí)涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)差異化監(jiān)管制度，適度下調(diào)農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體貸款、農(nóng)村資產(chǎn)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，建立涉農(nóng)信貸保險(xiǎn)制度，拓展對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)信貸的稅收優(yōu)惠，促進(jìn)縣域金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)信貸投放。

健全鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制 探索自治、法治、德治實(shí)現(xiàn)形式

農(nóng)村現(xiàn)代化既包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。隨著時(shí)代的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理體制會(huì)面臨很多新情況。應(yīng)順應(yīng)鄉(xiāng)村治理主體和客體的深刻變化，以改革創(chuàng)新的思路，進(jìn)一步健全鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制。

在自治方面，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整完善村級(jí)自治組織的基本功能和實(shí)現(xiàn)形式。一方面，應(yīng)合理設(shè)置自治半徑。隨著農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系的深刻調(diào)整，村級(jí)自治組織作為國(guó)家代理人承擔(dān)的職責(zé)在發(fā)生變化，將更多地在分發(fā)各類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、協(xié)助開(kāi)展社會(huì)救助等方面發(fā)揮作用。隨著農(nóng)民與村落共同體關(guān)系的深刻調(diào)整，村級(jí)自治組織將更多地在管理集體資金資產(chǎn)資源、開(kāi)展村莊建設(shè)等方面發(fā)揮作用。順應(yīng)這些變化趨勢(shì)，應(yīng)根據(jù)“組間差最大化、組內(nèi)差最小化”的聚類(lèi)原則，合理設(shè)置自治半徑，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下沉。特別是在那些以前為了減少村干部人數(shù)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而擴(kuò)大行政村規(guī)模的地方，探索以村民小組或自然村為單元開(kāi)展自治，有利于尋找最大公約數(shù)、降低協(xié)調(diào)成本。另一方面，應(yīng)充分利用新的自治資源。在村落自治體系里，除了村民委員會(huì)這一法定組織以外，還有大量新型的社會(huì)組織，包括各種理事會(huì)，應(yīng)充分發(fā)揮其作用。對(duì)新的治理主體，包括告老還鄉(xiāng)的干部、教師、工商人士等新鄉(xiāng)賢，也應(yīng)注重發(fā)揮其在鄉(xiāng)村自治中的積極作用。另外，隨著人口凈流出村中越來(lái)越多的集體經(jīng)濟(jì)組織成員不在本村常住，人口凈流入村中越來(lái)越多的常住人口不是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村民自治組織成員重疊度下降，通過(guò)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的很多公共產(chǎn)品供給職能，應(yīng)該剝離出來(lái)交給政府；集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的很多村民自治功能，也應(yīng)該剝離出來(lái)交給村民自治組織。在這樣“兩個(gè)剝離”以后，集體經(jīng)濟(jì)組織本身就變?yōu)橐粋€(gè)純粹的市場(chǎng)主體。

在法治方面，應(yīng)樹(shù)立依法治村的理念。重視法治作用的一個(gè)重要前提，是要有良法可依。現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》《土地管理法》等涉農(nóng)法律都需要根據(jù)時(shí)代發(fā)展不斷修改完善。改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，還有新的法律空白需要填補(bǔ)，包括《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等。應(yīng)加大農(nóng)村普法宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民尊法、守法、用法，逐步養(yǎng)成用法律手段維護(hù)自身權(quán)益、處理矛盾糾紛的習(xí)慣。

在德治方面，應(yīng)強(qiáng)化道德教化作用。引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛(ài)親、重義守信、勤儉持家。應(yīng)建立道德激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高，實(shí)現(xiàn)家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。德治與法治、自治最大的區(qū)別，是約束力不強(qiáng)，但有利于降低自治和法治的成本。

自治、法治、德治各有其適用范圍，必須把握好各自的邊界。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，按照依法治國(guó)的理念，適用自治的事情會(huì)逐步減少，鄉(xiāng)村的村落共同體與城市的社區(qū)共同體在基本職能和運(yùn)行機(jī)制上應(yīng)逐步趨同。

來(lái)源：《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》

作者：葉興慶，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員，中國(guó)政策專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家