近年來，農(nóng)民合作社發(fā)展迅猛，截至今年2月底，在工商部門登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已達(dá)133.74萬戶，同比增長28.74%。近五年平均每年新增30萬家，但是其中不乏 “假合作社”、“翻牌合作社”等現(xiàn)象。合作社的“理想類型”是成員角色的同一性、成員資格的同質(zhì)性和治理結(jié)構(gòu)的耦合性。但是在實(shí)踐中，由于成員的同質(zhì)性和同一性在不同程度上的松馳、消解和漂移，導(dǎo)致一些合作社現(xiàn)實(shí)類型偏離“理想類型”。

變異的主要表現(xiàn)形式

1.休眠合作社

一些農(nóng)民專業(yè)合作社是應(yīng)優(yōu)惠政策而生，當(dāng)發(fā)現(xiàn)爭取政策扶持可能性較小時，便逐步進(jìn)入“休眠”狀態(tài)，也不到工商部門注銷。如山東某合作社注冊時間為2009年7月，其成立動機(jī)是該合作社理事長看到其他村有的合作社獲取了項(xiàng)目資金支持，便模仿別人的做法到工商部門登記注冊了一個合作社，希望也能獲得政府財(cái)政補(bǔ)助。合作社共有五名成員，辦公地點(diǎn)在理事長家里。筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，其營業(yè)執(zhí)照被放在角落里，沒有見到章程、組織機(jī)構(gòu)圖等;合作社成立后沒有開展任何業(yè)務(wù)，也沒有召開任何成員大會、理事會等;成員不知道合作社的具體名稱，也不知道自己是合作社的成員。這樣的合作社只是一個“空殼”，“只搭臺、不唱戲”。

2.掛牌合作社

一些農(nóng)業(yè)企業(yè)為了套取國家財(cái)政扶持資金或?yàn)榱讼硎芟嚓P(guān)的優(yōu)惠政策，在企業(yè)的基礎(chǔ)上使用一些農(nóng)民的相關(guān)證件在工商部門登記注冊農(nóng)民專業(yè)合作社，使用合作社的牌子去申報(bào)涉農(nóng)項(xiàng)目，按照企業(yè)化的方式運(yùn)營管理。如四川某合作社理事長是一企業(yè)老板，投入大量資本承包了萬畝山地種植櫻桃和核桃，為了獲得更多的項(xiàng)目支持，借用當(dāng)?shù)?00多戶農(nóng)民的證件注冊成立了合作社，利用合作社的牌子爭取政府項(xiàng)目。再比如，北京某合作社原本是一家企業(yè)，注冊成立合作社是為了與零售商家樂福簽訂供貨協(xié)議，以便家樂福能夠享受增值稅抵扣優(yōu)惠。

3.協(xié)會型合作社

一些農(nóng)民專業(yè)協(xié)會在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施后登記注冊為農(nóng)民專業(yè)合作社，它們盡管掛上了合作社的牌子，但仍在以協(xié)會的方式運(yùn)作。這種類型的合作社不要求成員出資，成員邊界模糊，合作社盈余不在成員間進(jìn)行分配。

4.少數(shù)人控制型合作社

一些合作社建立了相關(guān)的制度，但是只有少數(shù)成員擁有合作社的控制權(quán)，大部分成員只是作為使用者的角色存在，沒有參與合作社的治理。如浙江某合作社理事長是柑桔經(jīng)紀(jì)人，聯(lián)合當(dāng)?shù)?0多戶規(guī)模較大的農(nóng)戶成立桔柑合作社。合作社的股份主要集中在理事會和監(jiān)事會成員手中，成員代表大會也只有這些成員參加。

變異的原因分析

1.“先有產(chǎn)業(yè)化后有組織化”的特定環(huán)境決定了合作社特殊的治理結(jié)構(gòu)

與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)合作社發(fā)展不同，我國的合作社發(fā)展落后于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。改革開放之初的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革確立了集體土地所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)濟(jì)，農(nóng)戶擁有了對家庭內(nèi)勞動力的完全支配權(quán)、對土地的完整經(jīng)營權(quán)和對大部分生產(chǎn)成果的完全支配權(quán)，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得以提升。但由于村級集體經(jīng)濟(jì)功能弱化，對家庭經(jīng)營開展統(tǒng)一服務(wù)效果不明顯，伴隨著農(nóng)業(yè)商業(yè)化的深化，小農(nóng)戶和大市場之間的矛盾越來越突出。在這種情況下，以市場為導(dǎo)向，在龍頭企業(yè)等有效載體的帶動下，組織引導(dǎo)小農(nóng)戶聯(lián)合進(jìn)入大市場的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展，成為繼家庭承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”之后的又一偉大創(chuàng)舉。“扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)業(yè)”成為理論界和政策層面的共識，2004年中央一號文件提出“各級財(cái)政要安排支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的專項(xiàng)資金，較大幅度地增加對龍頭企業(yè)的投入”。然而，龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間難以建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。在這種背景下，發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織被視為聯(lián)結(jié)農(nóng)戶與市場的紐帶，農(nóng)業(yè)的自然特點(diǎn)和農(nóng)戶的分散特點(diǎn)決定了合作社必將在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中發(fā)揮更大的作用。但是，合作社的發(fā)展不能脫離當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)背景，即以工商資本為代表的農(nóng)業(yè)企業(yè)已經(jīng)深入農(nóng)村，并占據(jù)重要地位，因此，從一開始就不能脫離企業(yè)談合作社的發(fā)展。資本的逐利性天然決定了其希望通過投資者所有的經(jīng)濟(jì)組織開展經(jīng)營活動，因此，不少合作社無論是資本所有者領(lǐng)辦還是農(nóng)戶自發(fā)成立都有資本的影子在里面，即在合作社組建初期便出現(xiàn)了普通農(nóng)戶依托龍頭企業(yè)或種植、運(yùn)銷大戶成立“依托型”合作社的現(xiàn)象。

2.成員的異質(zhì)性必然導(dǎo)致合作社的控制權(quán)被談判力強(qiáng)的成員控制

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定合作社的成員可以是那些處在同一農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條上具有上游、下游業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的相關(guān)利益群體，肯定了異質(zhì)性成員組成合作社的事實(shí)。不同的要素所有者聯(lián)合起來組建合作社的實(shí)質(zhì)是為了形成并獲得組織租金，而合作社內(nèi)部的博弈也始終圍繞組織租金的分割問題展開，博弈的結(jié)果決定了其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。如果成員是相對同質(zhì)的小農(nóng)戶，那么，合作社的決策就更有可能在相對民主的氛圍內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)合作社成員的異質(zhì)性增加時，租金分配就更傾向于具有權(quán)力的一方進(jìn)行分配，此時，除非具有權(quán)力的一方具有奉獻(xiàn)精神，將合作社的民主機(jī)制仍然實(shí)行下去，否則，民主必然被個人說了算的機(jī)制替代。相對于分散的小農(nóng)戶而言，資本或?qū)I(yè)大戶更能獲得租金分配的較大份額。因此，異質(zhì)性成員發(fā)起成立的合作社，其治理結(jié)構(gòu)必然反映了不同要素所有者的談判地位，在分散的農(nóng)戶弱勢地位沒有改變的情況下，合作社的治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為少數(shù)人控制尤其是資本控制也就在所難免。

3.我國農(nóng)村長期缺乏平等、民主、自治的市民社會環(huán)境，使有些合作社難以正常運(yùn)作

合作社深深根植于農(nóng)村社會文化，而且也在很大程度上反映了農(nóng)村社會文化。一是在我國鄉(xiāng)村社會中，傳統(tǒng)文化“留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少”。并且，農(nóng)民的“分散性”、“自我主義”以及農(nóng)村普遍存在著家族觀念、宗法等級觀念，使農(nóng)村治理突出強(qiáng)調(diào)族長和士紳的作用，導(dǎo)致一些農(nóng)民合作社在運(yùn)作過程中更多地吸納了專制和等級等因素，精英治理而非成員廣泛參與被認(rèn)為是合理的，基于民主控制、成員平等、互助團(tuán)結(jié)的合作社很難在這樣的土壤中發(fā)育。二是市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對農(nóng)村傳統(tǒng)觀念帶來了一定沖擊，怎么才能“發(fā)財(cái)”，即物質(zhì)財(cái)富的增加成為人們追求的首要目標(biāo)，而將平等和民主等權(quán)利置于次要地位。因此，一些農(nóng)民對于合作社的期待就變成了能否給其帶來物質(zhì)利益的改善等，而忽視合作社的治理結(jié)構(gòu)。三是由于合作社存在著“搭便車”問題，分散經(jīng)營的小規(guī)模農(nóng)戶參與合作社治理獲得的收益要比他們付出的成本大得多，他們參與合作社治理的積極性弱。四是嵌入合作社中的農(nóng)村社會關(guān)系會對合作社的治理機(jī)制起到弱化和替代的作用，因?yàn)槿藗兿嗷ナ煜ぃS多事情不是在一個被設(shè)計(jì)好的理想類型的制度體系內(nèi)執(zhí)行，而是根據(jù)當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗和人們的行為習(xí)慣去做，按章辦事對他們而言是成本，不按章辦事是節(jié)約成本的理性選擇。

4.一些尋租型合作社為取得政府扶持而違法操作

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定要對農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提供項(xiàng)目扶持、金融支持和稅收優(yōu)惠等政策。從獲取財(cái)政扶持的角度來看，2004-2014年間有8個中央一號文件提出要支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展。2004年中央財(cái)政安排農(nóng)民專業(yè)合作組織的專項(xiàng)資金7000萬元，到2013年已達(dá)18.5億元，累計(jì)達(dá)到52.7億元。此外，一些涉農(nóng)項(xiàng)目也重點(diǎn)向農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜，地方各級財(cái)政也從重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社的示范社建設(shè)入手，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度。這些扶持資金對于合作社而言，就是合作社的組織租金，使用合作社的名義就有獲取租金的可能性。而與有關(guān)部門或干部更熟悉的能人可以更方便地獲取資格，進(jìn)而通過資格來獲取資源。在對財(cái)政扶持資金的使用缺乏有效監(jiān)管情況下，政府相關(guān)部門也會把更多的資金投入到與自身關(guān)系密切的合作社，并采取策略應(yīng)對來自上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督。因此，下級政府不把關(guān)，上級政府監(jiān)管不到位成為眾多掛牌合作社產(chǎn)生的根源。

從享受稅收優(yōu)惠的角度來看，《增值稅暫行條例》、《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社有關(guān)稅收政策的通知》(財(cái)稅〔2008〕81號)、《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于免征蔬菜流通環(huán)節(jié)增值稅有關(guān)問題的通知》(財(cái)稅〔2011〕137號)等相關(guān)政策明確農(nóng)民專業(yè)合作社在銷售本社成員生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，向本社社員銷售的農(nóng)膜、種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)，以批發(fā)、零售方式銷售的蔬菜都實(shí)行免收增值稅政策。而登記注冊為農(nóng)民專業(yè)合作社的門檻又較低，從而導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)企業(yè)搖身一變成為合作社。此外，“增值稅一般納稅人從農(nóng)民專業(yè)合作社購進(jìn)的免稅農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，可按13%的扣除率計(jì)算抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額”的規(guī)定使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的一些農(nóng)產(chǎn)品流通、加工企業(yè)更希望與農(nóng)民專業(yè)合作社合作，以便享受稅收優(yōu)惠政策。因此，在實(shí)踐中就可以看到，同一個主體同時擁有企業(yè)、合作社等多本營業(yè)執(zhí)照，根據(jù)需要使用不同的營業(yè)執(zhí)照，將合作社視為攫取租金的工具。

政策建議

1.完善合作社的治理結(jié)構(gòu)

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優(yōu)化合作社理事會成員結(jié)構(gòu)，增加普通成員在合作社理事會中的比例，適當(dāng)限制理事長的權(quán)力，規(guī)范其行使權(quán)力的范圍。進(jìn)一步完善合作社利益分配機(jī)制，調(diào)動普通成員參與合作社治理的積極性。

2.培養(yǎng)成員的民主與法律意識

農(nóng)民合作社的規(guī)范發(fā)展取決于農(nóng)民社員民主意識的發(fā)育、人文精神的覺醒及對合作社理念的執(zhí)著追求。要強(qiáng)化合作社人才培育力度和合作社文化宣傳力度，大力培養(yǎng)成員的民主意識與法律意識，增強(qiáng)成員參與合作社治理的積極性。建立并完善農(nóng)村基層民主制度，為合作社營造良好的外部環(huán)境。

3.加強(qiáng)合作社財(cái)政扶持資金監(jiān)管力度

逐步轉(zhuǎn)變財(cái)政資金使用方式，變財(cái)政補(bǔ)貼為無息或低息貸款，提高合作社使用財(cái)政資金的成本。加強(qiáng)獲取財(cái)政扶持資金的合作社審計(jì)工作，提高財(cái)政扶持資金使用效率。完善農(nóng)民專業(yè)合作社示范社治理結(jié)構(gòu)，打造一批運(yùn)作規(guī)范的合作社。

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